城乡统筹视角下农村土地制度改革研究——以宅基地为例

摘要

改革开放以来我国经济高速发展，现阶段已进入工业化中期。但我国的城乡差距仍然在不断拉大，农村经济社会发展仍然严重滞后。一方面是城市的日益繁荣，另一方面是农村经济和社会发展的滞后和面临着一系列的矛盾和问题，城乡二元结构的存在严重影响着我国全面建设小康社会目标的实现。因而，缩小城乡差距、实现城乡融合协调发展成为我国进入工业化中期和新世纪头二十年要解决的重点问题之一，也是推进发展方式转变的基本要求。十六大以来我国将城乡统筹作为全面建设小康社会的根本要求和解决“三农问题”的根本路径。但由于受长期二元体制的影响，当前仍然存在的二元户籍制度、二元土地制度、二元公共资源配置制度严重影响着城乡关系的转换和城乡融合发展的实现。因而，制度的改革和创新成为推进城乡统筹发展的核心环节。
　　 土地制度是农村的基础制度。由于长期的二元土地制度，农村土地制度存在明显缺陷，使大量农地流失，农村土地财产被低价“掠夺”，出现大量的失地失业农民。在工业化、城镇化加速发展阶段，农村劳动力向城市转移成为必然，但由于农村土地制度缺乏相应的激励和约束机制，“人动与地动”严重脱离，农民权益受损、土地利用效率低下。土地是承载一切要素流动的基础，城乡统筹发展过程中所有要素的流动都和土地有所联系，人口的流动、产业的转移和升级等都涉及土地要素利用方式和利用格局的改变。通过农村土地制度改革创新，完善土地制度的激励约束功能，不仅保障农民权益、提高资源配置效率，同时还能推进农村人口转移、产业升级等，对于推进城乡统筹发展具有重要的现实意义。
　　 本文首先运用二元经济理论对我国城乡二元结构特征进行分析，提出我国城乡统筹发展的关键问题，核心环节和本质要求；并从城乡统筹的本质要求出发审视城乡统筹对土地制度的要求，分析当前农村土地制度与城乡统筹发展之间的矛盾，并从城乡统筹的本质要求出发构建农村土地制度改革的总体思路，并以统筹城乡土地制度中的重点和难点问题：宅基地为例，进行分析并加以实证。
　　 城乡二元经济理论认为城乡二元结构转换的根本在于乡城之间的要素流动，带动农村要素利用效率不断提升，当城乡之间的要素边际生产率达到相等时，城乡二元结构消失。但我国二元制度将城乡相互割裂，城乡二元制度下的要素流动“剪刀差”使城乡差距不断拉大。因而，我国的城乡统筹核心是从制度上建立新型的城乡关系，让要素能够在城乡之间自由流动，农民能够分享工业化、城镇化进程中要素增值的收益，激励经济主体行为，推进资源配置效率的提升；而这种要素自由流动的本质要求在于城乡居民能够享有在产权和治权的平等统一。因此，城乡统筹的核心是从制度上建立新型的城乡关系，关键是要素的自由流动，本质是产权和治权的统一。从这一角度分析，城乡统筹对土地制度的要求，表现在：①需要城乡土地产权的对等和权能的完整明晰，农民权益得到保障；②需要市场在城乡土地配置中起基础作用；③需要规划管制的完善为城乡土地优化配置提供外在框架。
　　 然而，当前农村土地制度存在诸多缺陷严重影响着城乡统筹进程。农村土地制度缺陷表现在：一是由于农村产权主体不明、产权不对等、产权权能缺失、产权不规范及缺乏实现机制等，导致产权缺乏激励约束功能，无法对农民权益予以保护，资源配置的效率低下；二是征地制度将城乡土地市场割裂，城乡土地行政性配置与市场经济体制深化改革相矛盾；此外农村承包地流转市场建设的滞后，农地利用细碎严重影响利用效率；三是，城乡规划管理长期分离，缺乏城乡土地利用统一的、整体性的规划管理体系，严重影响城乡空间结构布局和要素空间配置。由于土地制度的缺陷，严重影响城乡统筹进程，主要表现在：一是农民财产权益得不到保护，农民不能完全脱离与土地的联系，农民城市化表现为一种“伪城市化”过程，严重影响着城市化进程、农地流转和农村劳动力生产效率的提高。二是城乡市场割裂导致的要素流动非均衡性，农村闲置的建设用地无法进行盘活，与一体化市场配置相矛盾；三是城乡空间规划缺失导致空间形态混乱严重影响城乡空间融合发展的实现；四是相关配套保障缺失导致人口流动、农地流转与现代农业发展滞后。
　　 农村土地制度缺陷影响城乡统筹进程，就需要对农村土地制度改革创新，完善土地制度基本功能，以适应城乡统筹发展的需要。从城乡统筹角度来看，农村土地制度改革创新的目标是实现效率与公平的统一。要素的自由流动是城乡统筹的关键，实质上就是要素配置的市场化改革。市场交易的实质是产权的交换，一方面是产权的界定清晰、权能的完整，产权本身的问题；另一方面是产权能够实现、可以交换、受到保护，是产权实现的外在环境问题，是通过什么机制实现，受到什么样保护的问题。因此，本文提出农村土地制度改革的逻辑主线为：土地产权和土地治权。从城乡统筹角度看，土地产权改革总体方向是：在坚持农村集体土地所有制的条件，不断强化和完善集体土地使用权物权属性，强化产权激励和约束。给予农村集体土地所有权和国有土地所有权同等的产权权利，将农村集体土地所有权和使用权进行分离，让农村集体土地使用权和城市国有土地使用权享有同等产权功能。在使用权设置上，统一建立集体土地使用权，再根据分类(承包地、集体建设用地、宅基地)进行分类管理，根据不同的土地利用类型确定产权主体和建立不同的实现形式。产权的界定扣明确是基础，产权的实现是最终的目标。产权的实现形式表现在交易的形式上。城乡统筹要求让市场在城乡土地配置中发挥基础作用，但由于不同的土地利用类型特性不同，需要建立不同的治理方式或治理结构来实现产权。本文认为土地治权实质上就是统筹城乡土地配置治理结构选择。
　　 由于宅基地的特殊性，宅基地制度改革成为城乡统筹进程中农村土地制度改革的重点和难点。本文根据宅基地的特性，借鉴Williamson划分社会科学研究的四个层次的思想，建立“从下到上”一个分析范式，形成资源配置机制、制度环境、制度设计的三层次分析框架对农村宅基地制度改革进行分析。借用新古典经济学、空间经济学、新制度经济学分析方法，对宅基地配置机制、制度安排和设计等分析认为，由于宅基地的特殊性，在当前城乡一体的体制机制尚未建立健全的条件下，宅基地配置应坚持“政府主导”的治理结构，当前宅基地流转只能是一种限制条件下的流转和配置。同时，由于存在外部环境的区别，制度安排应该根据区域特点，形成差异化的制度安排。对于宅基地制度设计，在全国层面只能是提出一些原则性的制度安排。通过对宅基地制度分析，本文得出对农村土地制度改革的启示：①产权的对等、明晰和权利的可实现是农民权益保护和资源重新配置的基础；②在城乡统筹进程中，存在政府行政干预的必要性，但仍需推进政府职能转变，让土地重新配置收益流向农村；③农村土地制度存在用途类型和地域差异，因而必须推行差异化的制度安排；④改革征地制度、保护农民财产权益，防止发生二次大规模的农村资产的掠夺；⑤城乡统筹最终需要以制度创新推进“人-地”互动。
　　 基于上述的研究结论，本文提出以下政策建议：①统一和健全相关法律法规，从城乡统一土地产权体系出发，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。②改革征地制度，打破政府垄断一级市场，规划范围内让集体建设用地拥有同样的产权权利进行市场化配置。③保护农民权益，改革收益分配机制，建立收益“返还”机制，让农民分享工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的土地财产权益。④创新公共财税体系，增设物权税等税种，保证地方政府的财政收支。⑤强化规划管理，坚持用途管制，建立城乡一体的规划管理体系。⑥完善相关配套改革，土地制度改革必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置等，以达到综合配套改革的总体效果。