县级人大常委会的制度成长模式——以上海市普陀区人大常委会“述职评议”为视角和个案的研究

摘要

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其改革与完善对实现社会主义政治文明具有十分重要的意义。对于中国的政治发展而言，近年来，基层人大特别是县级人大常委会在全国的政治发展中起着非常重要的经验累积作用，表现日趋活跃，尤其需要加以关注。廿五年来，地方各级人大常委会在实践中创造了许多监督同级“一府两院”工作的重要形式。“述职评议”是目前县级以上地方人大常委会普遍开展的一项重要工作，因为除了人大会议，没有其它方式比述职评议更能凝聚众多的人大代表参与，更能大面积接触选民，更能“面对面”评价国家机关及其官员；但各地的做法不尽一致，评议效果也有较大差异。通过对上海市普陀区人大常委会开展“述职评议”工作的微观考察与分析，本文得出一个基本假设：“述职评议”是县级人大常委会在法定权力和实际权力格局之间存在权力位差的情况下，通过向社会汲取民意基础(如“组织代表评议政府部门工作”、吸收公民参与旁听会议、通过媒体向公众公开常委会会议举行过程)和说服监督对象(如：在述职评议进行之前的“动员”和沟通环节)的方式扩张自身权力领域的做法；这种做法客观上起到了监督“一府两院”改进工作的目的，但是目前出现的述职评议“走形式”、“评功摆好”等现象表明其已经遇到了制度成长的瓶颈；这种现象的出现，主要不是由于法律条文本身的欠缺或缺乏刚性，而是由于县级人大常委会组成人员履职动力不足，从根本上则是由于县级人大常委会自身职能定位和人大代表功能定位的模糊性造成的。 本文的基本观点如下：首先，从本质上看，“述职评议”是县级人大常委会整合体制内外的政治资源与“一府两院”等公权力组织进行权力博弈的表现，目的在于扩充常委会自身权力资源。但是，它一旦形成为制度便不可避免地形成“路径依赖”，目前在一些地方出现的有关部门要求“主动接受’’人大常委会对其进行监督的现象，可能就表明了该制度在实际运行中已经出现背离制度设计初衷的问题；其次，“述职评议”作为地方县级人大常委会在实践中探索出来的监督“一府两院”工作的崭新形式，由于欠缺法律上的具体依据，故其本身也面临一个“合法化”的问题。争取上级人大常委会特别是省级人大常委会对这一制度的“规范化”、“制度化”(如制定“述职评议工作条例”)，争取同级党委或高层领导人对这一制度的肯定和支持(如通过党委转发人大工作的指导性文件)，探索“述职评议”过程的逐步透明化运作(如邀请人大代表和公民旁听评议、运用网络或电视等媒体向公众现场直播评议过程等)从而增强评议的民意基础等做法，都可视为地方人大常委会寻求自身权力运用合法性的努力；再次，由于人大常委会自身的定位和产生途径决定了它的第一立场是维护体制内的整体利益而不是对社会各种差别利益的整合与表达。在这样的背景之下，县级人大常委会突破制度成长瓶颈的唯一出路只能是在坚持中共宏观领导的前提下，对人大代表的功能重新进行设计，逐渐向地方民意表达以及公民有序政治参与的平台过渡，通过实质和有序的竞选，再造人大常委会，逐步廓清自身的定位，从根本上强化其权力行使的合法性基础。

目录

导论

第一章背景与行动者：理论分析框架

第二章“述职评议”：总体概览与个案研究

第三章述职评议制度的成长：约束限度与成长预期

结束语

参考文献

致 谢

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