论行政主体与公共行政体——实然、法定与应然

摘要

我国现有行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织，包括行政机关和法律法规授权的组织。而西方国家的行政主体，如法国、德国和日本的行政主体基本上是公法人，具有行政法上的权利和义务，能够承担实质的法律责任。与西方的相比，我国现有行政主体“有其名，而无其实”，大体上相当于西方国家行政主体所属的行政组织。因此，我国的行政主体概念与西方国家的相比有着很大不同。不过，这种不同并不是优点。 特别是在我国社会结构分化，行政权分化与公共行政组织多样化的社会背景下，现有行政主体概念缺陷层出。例如，概念的内涵与外延错位；概念反映的程度和范围比较狭隘：概念包涵的权责关系含混不明：无法确定行政诉讼被告：不能回应公共行政改革的冲击等。为了克服这种缺陷，学界已有多人提出重构它的观点。木文在吸收他人理论的基础上，通过借鉴西方五国行政主体的合理之处，提出了新的行政主体概念，即行政主体是享有公共行政权，具有行政权利能力，一般通过其所属的组织行使公共行政权，并对其公共行政行为承担实质法律责任的组织，包括国家、地方团体与公法人。 然而：在提出新的行政主体概念之后，我国现有行政主体概念所指的行政机关和非行政主体的法律法规授权的组织将处于什么地位呢?这是个很重要而且必须回答的问题。经过分析西方五国行政主体及其所属的公共行政组织的关系，可以发现西方五国的行政主体是其所属的公共行政组织的物质基础：而行政主体所属的公共行政组织则是它的具体执行组织。尽管这些公共行政组织具有相对的独立性，但它们的公共行政权力来源于行政主体；它们管理的公共行政事务是行政主体的公共行政事务；而且，在根本上，它们行使公共行政权所产生的有形责任和无形责任均归属于其所在的行政主体。 与之相比，我国非行政主体的行政机关和法律法规授权的组织，特别是行政机关，在整个国家组织中的实际地位与法律地位都超出了正常的宪政体制所能容纳的程度。它们的地位随着市场经济、民丰政治与法治建设的发展完善，必将发牛变化，逐渐发展到这样的应然状态，即行政主体不仪能够遵循民主、法治的原则设立、变更与撤消它们，而且还能够依法控制它们的行为。如果这样，我国非行政丰体的行政机关和法律法规授权的组织将和西方五国的基本相似。它们在本质上都是行政丰体所属的，能够相对独立地行使公共行政权、履行法定职责的组织，即公共行政体。 在宪政维度内，行政主体、公共行政体各自及其相互之间的联结因素主要是公共行政事务、公共行政权、公共行政经费和行政法律责任。基于这四个因素，行政主体之间存在四个主要方面的关系，即公共行政事务的分离与转化，公共行政权力的分立与合作，公共行政经费的划分与转移，行政法律责任的分别与分担：公共行政体之间存在各为其丰，各司其职的分立关系，主管公共行政事务的分离与合作关系，以及其他法定的关系。就行政主体与公共行政体之间的关系而言，在宪政维度内，公共行政体是代表行政主体具体管理公共行政事务的组织；公共行政体是行政主体所有的行使其公共行政权力的组织；公共行政体是使用行政主体的公共行政经费的组织；行政主体承担其所属的公共行政体的行政法律责任。这是行政主体与公共行政体理论的主要内容。 如果用上述理论考察我国的有关行政组织法，将会发现它存在诸多根本缺陷，并阻滞我国的民主、法治和宪政建设。因此，有必要基于行政主体与公共行政体理论提出关于我国公共行政组织立法的建议，即第一，公共行政组织的立法目的，应当是为了促进民主法治建设，尊重和保障人权，建设宪政国家，而建立权责明确、精简高效、务实协调、公开廉洁的公共行政组织体制：第二，应当主要由全国人民代表大会和省级人民代表大会进行公共行政组织立法；第三，应当规定行政主体地位条款；中央与地方分权条款：公务分权条款：公共行政体的地位条款：公共行政体的设立、变更与撤消条款：法律责任条款等基本条款。当然，作为政治体制改革的组成部分，我国的公共行政组织法的改革和完善将经历一个渐进而长期的过程。

目录

文摘

英文文摘

引言

第一章行政主体：比较、缺陷与重构

第二章公共行政体：原型、地位与概念

第三章宪政维度内行政主体、公共行政体内部及其之间的关系

第四章行政主体与公共行政体理论在我国公共行政组织立法方面的应用与建议

结语：公共行政组织法的基础理论?

后记

注释

参考文献

论文独创性声明及使用授权声明