城乡统筹发展背景下的土地管制制度选择与优化研究——以深圳市为例

摘要

我国长期实行以土地、户籍、社保等为主要组成的城乡二元管理体制，且在城乡二元经济社会组织中，城乡二元土地制度起到决定性作用。长期基本稳定的城乡二元土地制度在一定程度上保障了城乡关系的稳定性，但也形成了包括土地用途管制、产权管制和交易管制在内的多重二元土地管制结构。随着市场经济不断深入发展，城乡关系的稳定格局逐渐被打破。一些区位优势明显的经济发达地区，出现了源于农村内在驱动的半城市化现象，而在中东部地区，城市单向驱动下的城市化不断深入，农村集体土地尤其是耕地不断被侵吞。耕地的大量破坏促使中央出台日趋严格的耕地保护制度，而农村集体土地非农化后货币化收益的折现则使农村集体在提高守土意识的同时，不断通过合法外渠道获取土地收益。
　　既定的土地管制体系建立在城乡二元管理体制和两种土地所有权背景下，因其源于城市经济发展主导下的单向驱动，城乡土地利用具有明显的差异性和城市偏向性，城市土地以引导为主，农村土地以禁止或限制为主，总体上表现出“重城市、轻农村，重国有土地，轻集体土地”的特点，本质上反映了城乡割裂的二元治理逻辑，悖于城乡统筹发展基本要求。随着新型城镇化和城乡统筹深度推进，城乡土地市场一体化诉求逐渐凸显，并在缺乏法律依据的情况下，于制度外广泛存在。实现城乡统筹发展，关键就是要改变传统城乡二元结构下的土地利用思路，突破二元土地管制思维，在土地用途、产权和交易等方面形成城乡相对统一的管制逻辑。早在1992年，深圳就开始探索通过统一土地所有权等方式推进特区内城乡一体化发展。1993年，深圳探索对特区内外国有和集体土地采用统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。这与我国目前谋求的新型城镇化和城乡统筹发展具有本质上的一致性。深圳在推进城乡统筹发展过程中，在土地管制制度创新方面进行了一些探索，值得借鉴和反思。
　　基于上述背景，本文通过系统研究，试图建立符合城乡统筹发展要求的土地管制体系并提出有关制度优化建议。土地管制是一个覆盖制度经济学、社会学及公共管理学的较为复杂的系统性研究领域。本文综合运用文献研究、案例分析等方法，吸收多学科相关研究成果，综合North的制度环境分析框架（政治结构-产权结构-社会结构）和Nee制度选择分析框架（制度环境-治理制度-个人），将North制度环境分析框架内置于Nee制度选择分析框架的制度环境中，构建North-Nee制度分析框架，形成本文的理论分析框架和研究逻辑。该逻辑框架强调制度环境和个人（制度参与者）对土地管制制度选择的作用及在该作用下的土地管制制度变迁与选择路径。在制度环境和个人影响下，考察不同时间或空间维度内的制度变迁，受制度变迁动力来源和变迁速度的影响，制度变迁往往表现出不同的相机组合模式，具体到我国土地管制制度变迁，表现出渐进式诱致性制度变迁，而深圳土地管制制度演变则表现为渐进式强制性制度变迁。基于上述研究逻辑，文章主要探讨的问题包括:(1)进行土地管制的必要性？(2)现行管制存在的问题及本质原因。(3)城乡统筹对土地管制的要求及需要建立的土地管制体系。
　　全文共八章，大致可分为三部分:
　　第一部分是研究基础及逻辑框架的提出，包括第一、二章，分别为绪论、研究理论基础及理论分析框架。其中，第一章提出了本文研究背景、国内外研究现状、研究目的及意义、研究方案设计。第二章分析了城乡统筹背景下土地管制的理论基础及理论分析框架。本章首先界定了土地利用、制度、土地管制等基本概念，并梳理分析了土地管制相关理论工具，包括外部性理论、管制理论、制度变迁理论和人地关系理论等。上述理论及其与土地管制关系的初步分析构成了本文研究的理论基础。本章第三节提出本研究的理论分析框架，旨在进行总体性说明，引出研究主题，明确研究逻辑。
　　第二部分是研究的现实依据部分，包括第三、四、五章。其中，第三章分析了城乡二元管理的制度环境约束下，我国土地管制制度演进历程及特点，将建国后我国土地管制制度变迁分为初步建立、探索发展、完善调整和创新重构四个阶段，总体上表现出渐进式诱致性制度变迁特点。随后，研究了我国现行土地管制制度安排，指出其具有多重二元的管制结构特征。本章最后一部分分析认为现行土地管制存在明显的制度缺陷。第四章提出了城乡统筹对土地管制的要求，研究了管制制度安排及结构优化的制度环境。研究认为，长期存在的城乡割裂的二元治理逻辑是推进城乡统筹的阻碍。城乡统筹体现在城乡发展机会的均衡化、要素及资本流动的通畅化、居民福利的均等化，本质上是实现城乡社会治理机制的统一。建立符合城乡统筹发展要求的土地管制是城乡统筹发展战略在土地制度改革中的细化和延伸，源于改革的内在需要。第五章重点考察了城乡统筹背景下深圳土地管制创新实践。实证研究了深圳宝安福永凤凰社区工业用地入市过程中的土地管制问题及H村整村统筹发展过程中土地管制创新模式，探讨了小区域范围内基于多种所有权并存的城乡统筹土地利用及管制推进方法。深圳土地管制制度呈现明显的渐进式强制性变迁特点，是以土地产权变革为突破口自下而上强制推进的。尽管存在一些问题，但对构建城乡统筹背景下我国土地管制制度具有一定的分析借鉴价值。
　　第三部分是本文的主体及结论部分，包括第六、七、八章。第六章针对现行土地管制存在的问题及城乡统筹发展对土地管制的要求，提出符合城乡统筹要求的土地管制应满足经济、生态安全目标、社会公平和效率目标，并应综合考虑管制切入点、管制成本、制度设计及实施的环境适应性、管制制度设计时滞、管制主体构成及多样性等问题。在此基础上，提出土地管制基本组成、结构优化方向及制度安排的具体建议。第七章研究了城乡统筹背景下土地管制的实施问题，涉及实施层级、实现手段及实施保障措施。第八章是结论、建议及展望。对本文主要内容进行总结，结合本研究提出今后的研究方向、政策建议和今后研究重点。
　　综合分析，本文可能的创新主要有以下两点:
　　(1)综合Nee制度选择分析框架和North的制度环境分析框架，将其运用到土地管制制度变迁分析中，并作为研究城乡统筹背景下土地管制制度选择与优化的逻辑分析框架。基于该逻辑分析认为，制度环境和个人（制度参与者）在制度变迁中发挥关键作用，影响制度变迁的深度、方向和绩效。该框架可能对分析类似问题提供了一个研究范式。
　　(2)构建了城乡统筹背景下的土地管制体系。从整体上契合制度环境，考虑土地产权管制、用途管制和交易管制的协同性和整体性，建立协同式管制模式，引入土地发展权，以实现整体管制目标。在管制制度实施方面，认为应淡化二元土地所有结构差异，以土地功能为切入点，实施差异化管制。

目录

声明

摘要

第一章 绪论

1．1 问题的提出

1．2 国内外研究现状

1．2．1 城乡统筹命题的演进及发展

1．2．2 土地管制的提出、范围拓展及实践

1．2．3 基于城乡统筹发展要求的土地管制研究

1．2．4 简要评析

1．3 研究目的与意义

1．3．1 研究目的

1．3．2 研究意义

1．4 研究方案设计

1．4．1 研究方法

1．4．2 技术路线

1．4．3 研究内容

1．5 可能的创新与不足

1．5．1 可能的创新

1．5．2 研究存在的不足

第二章 研究理论基础及分析框架

2．1 主要概念界定

2．1．1 土地利用

2．1．2 制度、制度安排及制度结构

2．1．3 管制及土地管制

2．2 基本理论

2．2．1 外部性理论

2．2．2 管制理论

2．2．3 制度变迁理论

2．2．4 人地关系理论

2．3 理论分析框架

2．3．1 管制制度变迁的影响因素及发展趋势

2．3．2 理论分析框架的提出：制度环境约束下的制度选择逻辑

2．3．3 建国后我国土地管制制度演进：渐进式诱致性制度变迁分析

2．3．4 深圳土地管制制度演进：渐进式强制性制度变迁分析

2．3．5 城乡统筹背景下土地管制制度安排与制度结构优化

第三章 我国土地管制制度演进：基于渐进式诱致性制度变迁考察

3．1 我国土地管制制度演进历程

3．1．1 初步建立阶段

3．1．2 探索发展阶段

3．1．3 完善调整阶段

3．1．4 创新重构阶段

3．2 现行土地管制制度安排：多重二元的管制结构

3．2．1 土地产权管制

3．2．2 土地用途管制

3．2．3 土地交易管制

3．3 现行土地管制存在的主要问题

3．3．1 二元所有权下土地功能与产权主体实际价值取向失衡

3．3．2 城乡土地管制标准二元化

3．3．3 城乡土地管制基础差异较大

3．3．4 城乡土地管制体制的内在矛盾

3．4 本章小结

第四章 城乡统筹发展对土地管制的要求：制度环境约束下管制制度安排及结构优化

4．1 城乡关系的演变历程

4．1．1 城乡关系演变的驱动力分析

4．1．2 建国后我国城乡关系的发展

4．2 城乡二元的土地管制逻辑：统筹城乡土地利用的阻碍

4．2．1 实施环境及条件的限制

4．2．2 两种土地所有权权利内涵和法律地位悬殊

4．2．3 土地管制参与者的有限理性

4．3 城乡统筹发展背景下土地管制制度演化路径

4．3．1 城乡统筹发展背景下土地管制的制度环境

4．3．2 城乡统筹发展背景下土地管制动力来源：制度变迁的需求供给分析

4．4 城乡统筹发展对土地管制创新的要求

4．4．1 培育并规范城乡统一的土地市场

4．4．2 土地产权完整并与土地用途管制实现有效协调

4．4．3 构建综合性、系统性和持续性土地管制体系

4．4．4 建立兼具行政化和市场化的土地管制制度

4．5 本章小结

第五章 深圳土地管制创新研究：基于渐进式强制性制度变迁考察

5．1 深圳土地管制制度变迁及创新的的基本认识

5．2 深圳土地利用现状

5．3 深圳土地管制制度演变：强制性制度变迁的四个阶段

5．4 转地：一个强制性制度变迁的典型案例

5．5 后转地阶段深圳原农村集体土地管制制度创新

5．5．1 制度创新背景

5．5．2 主要创新点

5．5．3 案例1：宝安区福永凤凰村工业用地入市分析

5．5．4 案例2：深圳H村整村统筹土地管制创新路径考察

5．5．5 制度创新的启示

5．6 成都基于城乡统筹发展的土地产权管制：兼与深圳的比较

5．6．1 成都模式产生的背景及主要内容

5．6．2 对比后的结论及启示

5．7 本章小结

第六章 城乡统筹背景下土地管制制度构建及优化

6．1 城乡统筹背景下土地管制制度优化的基本目标

6．1．1 经济目标

6．1．2 生态安全目标

6．1．3 兼顾社会公平和效率目标

6．2 制度优化设计的关键点

6．2．1 管制切入点

6．2．2 管制成本

6．2．3 制度设计及实施的环境适应性

6．2．4 管制制度设计时滞

6．2．5 管制主体的构成及多样性

6．3 城乡统筹背景下的土地管制制度安排及结构优化

6．3．1 土地管制制度安排的关系重构

6．3．2 土地管制制度结构优化

6．4 城乡统筹背景下土地管制制度优化设计的具体建议

6．4．1 充实土地产权管制，形成权益对等的土地管制基础

6．4．2 完善土地用途管制，构建全域多层次空间管制体系

6．4．3 规范土地交易管制，提高土地市场配置效率

6．4．4 引入土地发展权，实现三种土地管制的有效衔接

6．5 本章小结

第七章 城乡统筹背景下土地管制实施途径及保障

7．1 城乡统筹背景下的土地管制实施途径

7．1．1 科层治理模式下实施层级

7．1．2 土地管制的实施手段

7．2 城乡统筹背景下土地管制实施保障

7．2．1 土地价值的统一及增值收益分配均衡化

7．2．2 土地管制体制的整合及优化

7．2．3 管制者的监管与考核

7．3 本章小结

第八章 研究结论、建议及展望

8．1 研究结论

8．2 政策建议

8．3 研究展望

参考文献

致谢

攻读博士期间科研情况