Management control en vertrouwen bij samenwerkingsverbanden binnen de overheid. Een onderzoek naar de invloed van de publieke context op de rol die vertrouwen speelt in het toezicht op en de coördinatie van activiteiten van inter-organisatorische samenwerkingsverbanden tussen gemeenten.

摘要

Hoewel er de afgelopen decennia veelvuldig wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de rol van vertrouwen in zowel het toezicht op als de coördinatie van samenwerkingsverbanden tussen organisaties (IORs), is de rol die de overheidsomgeving hierin speelt onderbelicht gebleven. In recentere literatuur wordt het vermoeden uitgesproken dat de overheidscontext weldegelijk onderscheidende elementen bevat die van invloed zijn op de aanwezige vormen van toezicht en coördinatie en het functioneren van vertrouwen daarin bij samenwerkingsverbanden in het publieke domein. Daarom is in deze thesis- een afstudeerscriptie van de WO-masteropleiding management, variant controlling van de Open Universiteit- getracht een dieper inzicht te krijgen in de invloed van deze publieke context. De leidende onderzoeksvraag luidde daarbij “welke invloed heeft de publieke context op de rol die vertrouwen speelt in het toezicht houden op en coördineren van gemeentelijke IORs”? Bij het bestuderen van deze context stonden met name drie elementen uit de overheidsomgeving centraal waarvan op basis van de bestaande literatuur het vermoeden bestond dat zij, in vergelijking met eerdere bevindingen uit de private sector, een verstorende invloed zouden hebben op het toezicht op en de coördinatie van de samenwerkingsverbanden: aanwezige cultuur, complexiteit door veelheid aan betrokkenen en politieke zichtbaarheid van de activiteiten. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van case study research: door middel van het bestuderen van een aantal cases is getracht een diepgaand inzicht te krijgen in de veronderstelde invloed van de publieke omgeving en een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag. Voor dat doel zijn twee gemeentelijke IORs geselecteerd en onderzocht. Het betrof daarbij samenwerkingsverbanden op het gebied van belastingen en sociale zaken, waarin door twee gemeenten deelgenomen werd. Bij het bestuderen van de cases is aangesloten bij een bekende en tot op heden nog onbesliste discussie in het wetenschappelijk discours: wordt bij het beheersen en besturen van IORs met name teruggevallen op formele control (contractuele verplichtingen en formele organisatiemechanismen) of op vertrouwen?Voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn een drietal proposities geformuleerd. In deze proposities zijn op basis van de wetenschappelijke literatuur verwachtingen omtrent de invloed van de publieke context verwoord die in de onderzochte cases aan de praktijk getoetst zijn. In de eerste propositie werd verondersteld dat de bureaucratische cultuur en de veelheid aan betrokkenen bij publieke IORs leiden tot een nadruk op het gebruik van formele control voor het houden van toezicht op gemeentelijke samenwerkingsverbanden. In de onderzochte cases kon de aanwezigheid van deze cultuur en de veelheid aan betrokkenen vastgesteld worden, maar werd de verwachte druk van deze factoren richting het gebruik van formele controlvormen, ten koste van vertrouwen voor het toezichthouden op het IOR, niet bevestigd. Bij beide onderzochte samenwerkingsverbanden was daarentegen zelfs sprake van vertrouwen als belangrijkste controlvorm voor het houden van toezicht, ten koste van formele control. In de tweede propositie werd de verwachting uitgesproken dat bij gemeentelijke IORs die activiteiten met een hoge mate van politieke zichtbaarheid uitvoeren, terugvallen wordt op formele control ten koste van vertrouwen voor het houden van toezicht. Hoewel in beide cases sprake was van een duidelijke mate van politieke zichtbaarheid, kon ook hier de druk die hiervan uit zou kunnen gaan richting het gebruik van formele control als belangrijkste controlvorm voor het houden van toezicht, niet bevestigd worden. In de derde propositie werd tenslotte de verwachting uitgesproken dat de binnen publieke IORs aanwezige professionele cultuur in combinatie met de complexiteit die ontstaat door de veelheid aan betrokken partijen, leidt tot een tendens richting het gebruik van vertrouwen als basis voor het coördineren van de activiteiten van gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Deze voorspellingen werden in deze case study empirisch bevestigd. Een belangrijke constatering van het onderzoek is dat er naast de drie factoren die in dit onderzoek centraal stonden in de publieke omgeving een drietal additionele factoren onderscheiden kunnen worden die een duidelijke invloed uitoefenen op de rol die vertrouwen speelt en kan spelen: de aard van de uit te voeren overheidstaken, de aanwezigheid en bruikbaarheid van het wettelijk kader en de aanwezigheid van een intensieve overlegstructuur gebaseerd op persoonlijke contacten. Bij het toezicht op IORs lijken deze additionele factoren de veronderstelde druk richting het gebruik van met name formele control zoals verondersteld in de eerste twee proposities (door de aanwezigheid van een bureaucratische cultuur, de veelheid aan betrokkenen en de politieke zichtbaarheid van de activiteiten) te beïnvloeden en -afhankelijk van de invulling van deze additionele factoren- te verzwakken. De veronderstelde aanwezigheid van een bureaucratische cultuur lijkt allereerst afhankelijk te zijn van de aard van de uit te voeren overheidstaak, een nuancering van de verwachtingen die op basis van de bestaande literatuur in de eerste propositie verwoord waren. Daarnaast lijken het voor de overheidssector relevante wettelijk kader (vooral bij IORs die overheidstaken uitvoeren waar de rechtmatige uitvoering centraal staat) en een toezicht gebaseerd op intensieve interpersoonlijke interactie tussen sleutelfiguren in het samenwerkingsverband, juist te leiden tot een toezichtsregime dat in tegenstelling tot de verwachting met name op vertrouwen gebaseerd is. De druk van deze additionele factoren richting het terugvallen op vertrouwen was zo groot, dat de invloed van de bureaucratische cultuur, veelheid aan betrokkenen en politieke zichtbaarheid van de activiteiten in de voorliggende case study niet goed vastgesteld kon worden.Bij de op basis van de literatuur veronderstelde druk die bij de aanwezigheid van politieke zichtbaarheid van de activiteiten zou ontstaan richting het aanscherpen van het toezicht middels intensievere formele control (ten koste van vertrouwen), kan op basis van de bevindingen bovendien een belangrijke nuancering geplaatst worden: zij lijkt afhankelijk te zijn van situationele factoren. Elementen als het betrekken van de burger bij de besluitvorming en het leveren van zichtbare kwaliteit in de dienstverlening kunnen het ontstaan van druk richting intensiever toezicht (in welke vorm dan ook) in sommige gevallen al in de kiem smoren. Bij de coördinatie van de activiteiten van IORs bevestigen de empirische bevindingen uit het onderzoek de in de literatuur veronderstelde druk richting het gebruik van vertrouwen als basis voor de detailafstemming van de taakuitvoering door de aanwezigheid van een professionele cultuur en veelheid aan betrokkenen, zoals verondersteld in de derde propositie. De bovenvermelde additionele factoren lijken hier de bestaande theorie vooral te verfijnen in de zin dat de op basis van de literatuur veronderstelde professionele cultuur voor haar aard en ontwikkeling afhankelijk lijkt te zijn van de aard van de uit te voeren taken in combinatie met de aanwezigheid van een wettelijk kader. Bij de uitvoering van sterk gestandaardiseerde activiteiten waar de rechtmatige uitvoering centraal staat (zoals belastingheffing en bijstandsverlening) lijkt het wettelijk kader zowel te fungeren als informeel globaal coördinatiemechanisme als een gezamenlijke (landelijke) professionele cultuur te produceren. Bij minder gestandaardiseerde taken lijkt een professionele cultuur -als zij al aanwezig is, dat kan op grond van het huidige onderzoek niet zondermeer geconcludeerd te worden- vooral ingegeven te zijn door doelmatigheids-en doeltreffendheidsoverwegingen. Dat laat overigens onverlet dat ook dit onderzoek de stelling dat professionele cultuur de ontwikkeling van vertrouwen als basis van coördinatie van IORs versterkt ondersteunt.Nader onderzoek naar de invloed van de publieke context op de rol die vertrouwen speelt in het toezicht op en de coördinatie van gemeentelijke samenwerkingsverbanden is in aanvulling op deze studie gewenst. Dit volgt allereerst uit de beperkingen van deze thesis: er is slechts een beperkt aantal samenwerkingsverbanden onderzocht, waarin bovendien door een beperkt aantal gemeentes deelgenomen werd. Of bij participaties in IORs met meerdere gemeentes, waarbij bovendien sprake is van een grotere wederzijdse afhankelijkheid bij de uitvoering van taken, dezelfde resultaten behaald worden, kon in dit onderzoek niet bevestigd worden. Daarnaast geven ook de resultaten van deze studie aanleiding tot vervolgonderzoek. Deze resultaten suggereren een invloed van de institutionele omgeving in de vorm van het wettelijk kader op de rol die vertrouwen speelt in het toezicht op en de coördinatie van samenwerkingsverbanden in het overheidsdomein. Deze invloed van de institutionele context is in dit onderzoek echter slechts verkennend geraakt. Bovendien werd geconstateerd dat een aantal aanvullende factoren -wettelijk kader, de aard van de uit te voeren activiteiten en de intensieve overlegstructuur- de aard en wijze waarop de publieke context van invloed is op de rol die vertrouwen speelt in het toezicht en de coördinatie van gemeentelijke IORs in grote mate beïnvloedt. De rol van deze factoren was echter binnen deze thesis een toevallige ontdekking, aangezien zij niet centraal stond in de proposities die in de cases onderzocht zijn. Nader onderzoek in de vorm van case study research waar deze factoren wel expliciet opgenomen zijn in de proposities of het theoretische verklaringsmodel kan een vollediger en duidelijker inzicht geven in de invloed van deze factoren.