政策论证的逻辑——以土地使用权到期续约问题为例

摘要

土地使用权到期续约问题是我国城市土地使用制度改革设计中留下的一个悬而未决的问题.2016年,温州首批商品房土地使用权到期,这意味着中国急需为土地使用权到期续约提供解决方案.从政策分析的论证转向来看,土地使用权到期续约问题本质上是一个政策论证的过程.在借鉴威廉·邓恩有关政策论证的结构和要素基础上,通过归纳和总结土地使用权到期续约的6种典型政策主张:无偿续期、象征性有偿续期、市价有偿续期、阶梯续期、租税合一续期、根据建筑物质量有偿续期等,讨论其背后的逻辑.政策方案的选择过程是对政策论证的“论证”,涉及政策方案的评价.结合弗兰克·费希尔的政策评估逻辑,讨论在政策方案选择中面临的4种对话,即技术分析对话、情景对话、系统对话和意识形态对话.任何评估都涉及反事实的建构,政策方案选择是不同反事实的比较过程.经过系统分析,发现无偿续期或象征性有偿续期这两种方案应该是中国未来土地使用权到期续约方案的选择,其共同特点是要求建构反事实的信息少,对于社会的影响和变动不大,有利于维护社会稳定和可持续发展.