'应急管理碎片化'的成因及其消解——基于常规与应急两种治理机制的比较分析

摘要

应急管理碎片化现象是指地方政府间在主体、信息、资源、行政以及责任等方面的分割所导致的整体性协同应急管理失效的治理状态.地方政府应急管理碎片化产生的根源在于中国国家治理逻辑下地方官员所面临的注意力有限性与行政事务复杂性之间的矛盾.常规治理机制下的属地管理、对上负责以及差序政治责任虽然可使地方官员将有限的注意力集中于上级规定的绩效考核指标,但也带来了官僚体制运行的僵化与刻板;与此同时,应急管理的动员过程又天然地要求官僚体制对组织、权力与责任的重构.因此地方官员使用常规机制开展应急管理时,便会受制于组织逻辑的内在矛盾而使应急管理碎片化.随着中央政府的强势介入和紧急动员,通过"集中力量办大事"的方式最终使应急管理碎片化得以消解.应急管理碎片化现象反映出了集权体制下"一统性"与"灵活性"之间的深刻矛盾,因此对这一现象的根本解决需要重构纵向府际关系的权力结构,以纵向府际关系的法治化发挥中国国家治理独特的制度优势.