北欧理事会参与北极治理及其有效性研究——基于国际制度互动的视角

摘要

近年来，受全球气候变化的影响，北极地区呈现出环境恶化和经济机会反向上升的局面，这使北极成为了各国竞相关注的“战略新疆域”，也使北极治理成为了学界热议的重要问题。北极一般指北纬66°34′以北被北极八国环绕的海陆兼备的地区，除北冰洋中部公海外，该地区可划分为三大政治地理单元：俄罗斯单元、北美单元（美国和加拿大）和北欧单元（丹麦、挪威、瑞典、芬兰和冰岛）。其中，北欧单元虽然由五个小国组成，但它们都是发达国家，联合起来的实力俨然达到了一个中等强国的水平。而基于相近的历史文化和政治经济体制，五国业已形成了高度紧密的合作关系，早在1952年便建立了北欧理事会继而在1972成立了北欧部长理事会。　　北欧理事会横跨议会间和政府间两个层面，是北欧五国整合利益、协调行动的重要制度安排。由于五国都地处北极地区，北极也是北欧理事会的关注方向，自1996年起连续出台以三年为一个周期的“北极合作计划”。“计划”以可持续发展为主题，涉及人口、环境保护、经济开发、教育科研、国际合作等领域，体现了五国在北极问题上的共同目标和整体取向。除“计划”外，北欧理事会还围绕北极重点地区和议题进行政策实践，在北极治理中的作用逐渐显现。不过，目前学界对北欧北极问题的探讨不多，从北欧理事会出发的更是寥寥。因此，本文决定抓住这一研究空白，运用国际制度互动理论对北欧理事会参与北极治理及其有效性进行探析。　　所谓国际制度互动，就是不同制度之间发生的有意或无意的相互影响，这是随着国际制度“密度”增加、“交叠”加剧以及国家越来越多地参与国际制度而出现的新兴研究议题，契合北极治理制度“碎片化”的状态以及北欧理事会次区域制度的性质。但本文认为，现有国际制度互动理论无法为所要探讨的问题提供一个直观、有效的分析框架，因此在汲取相关成果的基础上，本文决定从制度内（与成员国）、制度外（与非成员国）和制度间（与其他政府间制度）三个层次构建一个新的国际制度互动分析框架，它们将分别从内部支持、外部承认和同类竞争三个方面对制度有效性产生影响。　　制度内互动，即国际制度与其成员国的互动，是某一国际制度组织运作、发挥作用的前提。就北欧理事会参与北极治理而言，就是与北欧五国北极战略的互动。基于相近的政治地位、经济体制、文化理念以及北欧理事会的塑造作用，北欧五国的北极战略具有很多共性并进一步表现出了趋同的态势，这为北欧理事会的北极政策实践提供了合法性，具备了被五国对接、内化的有利条件。不过，五国的地理位置、资源禀赋、国际身份不尽相同，导致它们在一些具体问题上存在差异，这影响了北欧理事会在北极利益目标、工作范围、执行手段等方面的一致性，削弱了它参与北极治理的凝聚力和执行力。　　制度外互动，即国际制度与非成员国的互动，主要从外部承认方面影响国际制度的显示度和影响力。北欧理事会参与北极治理制度外互动的对象，包括俄罗斯、美国和加拿大三个北极大国以及一些关注和参与北极事务的域外国家。虽然北欧理事会与它们在北极问题上具有很多相似之处，但互动情况并不乐观：北欧理事会十分重视与俄、加、美三国的互动，但三国对其并不怎么关注；北欧理事会提到域外国家的频次不多，域外国家目前也很少注意到这一次区域制度。这导致北欧理事会在北极治理中获得的外部承认不足，无法在北欧之外的空间对更多的行为体施加影响。　　制度间互动，即某一国际制度与其他具有成员交集的政府间制度在相关议题上的互动，它们之间的关系有可能是合作，也可能出现竞争。与北欧理事会在北极问题上具有互动关系的政府间制度主要有联合国及其附属机构、北极理事会、欧盟、北约、巴伦支欧洲-北极理事会、波罗的海国家理事会等。鉴于这些制度的性质以及北欧五国的参与情况，北欧理事会在与它们的互动过程中扮演着支持者、承接者、推动者等不同角色。但与这些制度相比，北欧理事会在实力和专业性方面都不占优势，且与北极理事会、巴伦支欧洲-北极理事会等重合度较高，使之容易被忽视和替代。　　总之，北欧理事会虽然在制度内互动中具备一定有效性，但在制度外互动和制度间互动中有效性有限，影响了其在北极治理中的实际效用。北欧是中国参与北极事务主要的合作对象和活动空间，中国与北欧五国双边关系良好，在北极问题上也开展了一些合作。但中国与北欧理事会的直接互动往来不多，2017年双方才开启中国-北欧合作磋商。中国与北欧理事会的互动属于制度外互动，也是中国推进区域间主义、深化中欧次区域合作的重要方向。未来双方应以提高北极认识水平、保护北极自然环境、依法合理开发北极资源、确保北极地区安全稳定为目标，秉承尊重、合作、共赢、可持续的原则，通过加强双方机制化交流、提升与北欧国家政治互信、推动“二轨”交往以及共建“冰上丝绸之路”等措施增进北极合作。

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