财政转移支付均等化效应分析——基于基尼系数及其分解的视角

摘要

1994年的分税制改革结束了长期以来财政体制摇摆不定的局面，解决了中央财政捉襟见肘的困境，具有深远的历史意义。作为分税制的重要组成部分，转移支付制度发挥着政府间财政纵向和横向平衡的双重作用。近年来，随着我国公共财政体制的改革以及政府职能的转变，促进基本公共服务均等化开始成为改革和完善转移支付制度的首要目标。分税制改革以后，中国已经在积极探索和深入推进财政转移支付制度改革方面取得了很大进展，形成了与中国分税制财政体制基本相适应的具有中国特色的财政转移支付制度。但是，从总体上看，中国现行的财政转移支付制度与实现地区间财政均等化的要求相比还有很大差距，特别是在不断扩大的地区差距已成为中国社会经济发展的障碍，在“实现基本公共服务均等化”已被明确提出的今天，探讨现行转移支付制度该如何完善具有重要意义并且已成为了政策制定者和学界普遍关注的重大议题。　　在关于地区间财力均等化和转移支付制度的研究中，学者们关注的问题主要有三点:一是中国地区间财政不平等的状况，二是转移支付调节财力差距的效果如何，三是如何完善转移支付政策才能实现地区间的财政均等化。总的来说，大多数研究都认为我国的地区间财力差距已经有了一定的改善，但差异仍然明显，尤其是各地间的公共服务水平差距还很大。在对分税制改革以来转移支付效果的评估中，许多学者都认为经过不断的调整，转移支付政策已经发挥了一定的均等化效应，但目前的转移支付分配仍然存在很多因素与均等化的目标相悖，因此我国的转移支付制度有待进一步地改革和完善。本文参考并结合了已有的研究成果，运用基尼系数对地方政府的财力差距进行了评估，并创新性地采用基尼系数变化量分解的方法动态地考察了地方政府财力差距变化的趋势、特点以及转移支付中人口流动因素的重要性。通过对实证结果的分析，本文得以从总量、动态变化等多个方面评价转移支付的财力均衡作用。具体而言，本文分为以下六个部分:　　第一部分是绪论，介绍了选题的背景和意义、文献综述、研究方法以及创新点和不足之处。在文献综述中，该部分着重从三个方面对有关我国财政转移支付制度均等化效应的研究进行了梳理:一是制度分析，二是转移支付财力均等化效果分析，三是转移支付的影响因素分析。总结这些文献可以发现，有很多实证研究都从总量上分析，进而得出近年来我国转移支付制度起到了财政均等化效果的结论，但另一方面，一些学者通过国际经验比较和制度性分析认为我国的转移支付在制度构建、规模、结构以及分配程序上都存在很多问题。可见，对转移支付均等化效应的实证研究不能仅从总量上考察，还有待从多角度更全面深入地探讨。　　第二部分主要是政府间转移支付制度以及财政均等化的相关概念，以为下文的分析奠定基础。这一部分简要介绍了政府间转移支付的含义、存在的必要性和分类，同时运用无差异曲线和预算约束线从理论上分析了不同形式转移支付的经济效应，并结合各类转移支付的性质分析了其政策效应。此外，对财政均等化相关概念的特别介绍意在点明本文研究的视角和范围。虽然不同形式的转移支付在效应和功能上有所不同，但转移支付制度整体应当确定明确的目标，以作为指导具体转移支付政策的基本原则。长期以来我国正是因为目标模糊而未能形成一套完整的、功能相互协调的转移支付体系。如今基本公共服务均等化的总体目标已逐步明晰，从这一目标出发，转移支付制度应当发挥财政均等化作用，进而为实现各地间的基本公共服务均等化提供财力保障。本文正是从这样的逻辑出发，选择以地区间的财政均等化为对象研究转移支付的效果。　　第三部分回顾和分析了我国转移支付制度的历史和现状。作为实证分析的背景基础，本部分梳理了建国以来我国财政体制的变化发展与当前转移支付制度的形成，同时对现前转移支付的分类、规模和结构作了较为详细的分析。对历史的回顾可以了解财政体制和分税制改革的背景，这些与我国现行转移支付制度的形成以及缺陷都有很大关系。我国在1994年分税制改革以后才真正形成较为规范的转移支付制度，在那之前只存在一些具有转移支付性质的补助、上解和专项拨款等政策，并且随着财政体制的改革可以分为中央集权为主和地方分权为主两个历史阶段的转移支付政策。从现状来看，分税制改革以后，我国的转移支付逐步走向制度化和规范化，在规模上转移支付大幅扩张，在结构上不断得以优化。　　第四部分是对转移支付均等化效果的实证分析。在分析中搜集了2004-2012年各省的本级财政收入、获得的转移支付数额以及每年的常住人口数，以人均财政收入表示各省的财力状况。首先分别计算了各年转移支付前后的省际人均财政收入基尼系数，结果显示转移支付后基尼系数明显下降，均等化效应由2004年的31.1％一直上升到2009年的43.7％，但之后开始减弱，2012年为40.1％。据此本文得到了与很多研究一致的结论——从总量上看转移支付起到了较好的均等化效果。在此基础上，本文将转移支付前后基尼系数的变化量按收入、省份排序分解，结果发现省份排序变化使基尼系数扩大了，说明一些财力较弱省份在获得转移支付后收入排序大幅增加，并且超过其他省份而产生了新的不平衡。为验证这一结果，本文以2012年为例比较了转移支付前后各省人均财政收入的排序变化，发现民族地区省份的收入提高非常明显，而其他省份在转移支付后排序普遍下降，甚至一些原本就很“贫困”的省份也并没有在转移支付中受益，例如河南在转移支付前排名倒数第二，转移支付后反而变成了倒数第一。最后，本文对逐年的基尼系数变化量按收入、省份排序和人口份额进行了分解，结果显示，人口份额的变化扩大了基尼系数，这意味着转移支付分配缺乏对地区间人口流动的考虑弱化了转移支付的均等化效应。　　第五部分是国外转移支付制度的经验借鉴。国外有很多成功的经验，但结合我国国情和转移支付制度的现状，本文主要介绍了德国的横向转移支付制度、美国的专项转移支付以及澳大利亚的一般性转移支付，并总结了值得参考的经验。　　第六部分是本文的结论和政策建议。本文结论主要源自实证分析的结果，分别是:1、我国的地区间财力差距较大，但近年来有缩小的趋势;2、转移支付总体上起到了均等化效果，但主要源对民族地区的照顾;3、转移支付没有考虑人口的流动，不利于财力的均等化。最后，本文结合我国转移支付制度的现状、实证分析结果以及对国外经验的借鉴提出五点政策建议:1、根据实证结果的分析，转移支付改革中应重视地区间人口流动因素的影响，改变原一般性转移支付中以财政供养人口为分配依据的方式，无论是财力性转移支付还是专项转移支付都应当考虑受补助地区的常住人口;2、借鉴美国经验，建立专项转移支付的分配标准，包括设立公式计算补助的数额、确定详细的标准以规定专项转移支付的方向;3、借鉴澳大利亚的经验，针对一般性转移支付设置更为全面的因素法计算公式;4、参照德国的经验，探索建立适合中国国情的横向转移支付制度;5、结合各国经验，逐步实现财政转移支付的法律化。在设计科学合理的转移支付依据的同时加快相关法律制度的进程，以确保转移支付的效果。

目录

声明

摘要

1．绪论

1．1研究背景和意义

1．2文献综述

1．3研究思路及文章框架

1．4主要创新和不足

2．政府间财政转移支付制度与财政均等化概述

2．1政府间转移支付

2．1．1政府间转移支付的含义

2．1．2建立转移支付制度的必要性

2．1．3转移支付的形式和效应

2．2财政均等化概述

2．2．1财政均等化的含义

2．2．2实现财政均等化的途径

2．3对本文内容的界定

3．我国政府间转移支付制度历史与现状

3．1我国政府间财政转移支付的历史回顾

3．1．1中央集权为主财政体制下的转移支付

3．1．2地方分权为主财政体制下的转移支付

3．2我国转移支付制度的现状

3．2．1转移支付的类型

3．2．2转移支付规模和结构

4．我国财政转移支付均等化效果实证分析

4．1实证研究方法及数据来源

4．1．1基尼系数及其计算

4．1．2基尼系数变化量分解

4．1．3数据来源

4．2实证结果分析

4．2．1总体转移支付均衡效果

4．2．2按收入和排序分解转移支付前后各省人均财政收入基尼系数变化量

4．2．3按收入、排序和人口份额分解各省人均财政收入基尼系数变化量

4．2．4人口流动因素对转移支付效果的影响

5．国外转移支付制度经验借鉴

5．1德国的转移支付制度

5．1．1德国的横向财政转移支付

5．1．2德国财政转移支付的评价

5．2美国的转移支付制度

5．2．1美国的专项转移支付政策

5．2．2美国财政转移支付的评价

5．3澳大利亚的转移支付制度

5．3．1澳大利亚的无条件与有条件转移支付

5．3．2澳大利亚转移支付制度的评价

5．3国际经验启示和借鉴

6．结论和政策建议

6．1本文主要结论

6．2政策建议

参考文献

后记

致谢

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