论规范性文件制定中的公开征询意见制度——基于规章和上海市实践的分析

摘要

二十世纪六七十年代以来，世界范围内的公民参与公共管理运动得到了蓬勃发展。“强势民主”的要求和呼声与日俱增。公开征询意见制度在推进法治民主化的时代背景下日益凸显其重要性，一方面源于公众的权利意识日益提高，勇于表达正当的权利诉求;另一方面，传统的精英立法模式开始逐渐暴露出固有的缺陷，从而使越来越多的人关注到立法中的公开征询意见制度问题。在现行行政立法体系中，行政法规和行政规章的制定有相关立法进行规制，而在实践中充当重要角色的行政规范性文件①在制定中却仍出于无序状态，仅仅依靠各行政部门自行制定和实施有关管理行政规范性文件制定程序的部门规章和地方政府规章予以规制。
　　基于此，本文以行政规范性文件制定过程中的公开征询意见制度为议题，通过对规范性文件的制定作出规定的规章进行整理分析，总结条文中程序设置存在的问题。总体而言，在设立的规范性文件管理（或制定）规章的地区，大多数都只为公开征询意见制度划定了大致的框架，设置过于原则化，从而暴露出大量的立法空白，且各地设置无统一标准，立法呈现散乱的状态。此外，虽然规范对实践具有指导作用，却可能滞后于实践发展。
　　因此，本文选取上海市为样本，观察基层政府对该制度的实施情况。通过观察可得，上海市对该制度的实施基本符合《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，然而由于该规定缺乏更为细致的规定，具体实践缺乏相关指导，使得相关设施的建设未能发挥其应有作用，成为摆设。这也从侧面反映了在法条中将程序标准化的必要性。
　　因而，本文通过分析以上材料共同呈现的问题及其原因，结合域外类似制度的立法设置，对公开征询意见的适用范围、参与主体、反馈机制三方面的标准进行讨论，进而提出程序具体设计构想。

目录

声明

致谢

摘要

1 引言

1．1 问题的界定

1．2 实证对象的选取

2 关于规章中公开征求意见程序设置的梳理

2．1 规定情况梳理

2．2 规定内容的对比分析

3 上海实践的分析

3．1 公开征询意见实践

3．2 实践现状分析

4 呈现的问题及其原因

4．1 制度上缺乏可操作性的程序设置导致实践缺乏指引

4．1．1 适用范围的不确定

4．1．2 公告程序缺欠导信息公开不充分

4．1．3 意见的收集和反馈设置过于原则化

4．2 存在这些问题的原因

4．2．1 观念未转化

4．2．2 基于规范性文件内容考虑

4．2．3 缺乏上级制度指导

4．2．4 内部性行为性质使然

5 反思与回应

5．1 公开征询意见制度的分析

5．1．1 公开征询意见制度的价值分析

5．1．2 公开征询意见制度的正当性

5．2 公开征询意见程序运转的几个问题

5．2．1 适用范围的标准

5．2．2 参与主体的标准

5．2．3 反馈机制的标准

5．3 公开征询意见程序的具体设计

5．3．1 确定适用范围

5．3．2 公告程序

5．3．3 意见征集程序

5．3．4 反馈程序

5．4 促进公开征询意见的其他机制

5．5 可能面临的问题

5．5．1 公众的救济权利难以保障

5．5．2 程序有效性问题

6 结语

参考文献

附录

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