转型期中国政党主导型行政改革的动力学分析——目标、过程与执政逻辑

摘要

自1978年改革开放启动了中国全面而深刻的社会转型以来，中国的行政改革一直在持续而高调地进行。前后相继的大规模行政改革就有六次，行政改革在全方位改革格局中的地位也日益凸显并逐步跃升为“全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。但是，在行政改革30余年取得不少积极进展的同时，学术界的一个基本共识是政府职能和行政行为的现实转变还仅仅是初步的、甚至在主要方面是相对滞后的，从应然的高标准来看，行政改革尚未取得根本的突破性进展，而只是取得了相对滞后的成果。引人深思的问题是，为什么1978年以来中国的行政改革成为了一个持续推动而又相对滞后的有限改革?这就直接涉及到行政改革的动力学问题，并由此成为本文研究的缘起和贯穿始终的一个中心问题。
　　 理解和把握转型期中国行政改革的动力学，离不开四个紧密关联的核心问题：谁改革?为何改革?如何改革?改革产生何种影响?分别涉及改革主体、改革动因、改革路径和改革效果四个方面，其中最首要的方面就是改革主体。只有牢牢把握改革主体的行为逻辑这条主线，才能清晰地解释行政改革的动力学。由此，本文将行政改革动力学分析的关键视角放到了作为当代中国唯一执政党的中国共产党的行为逻辑之上。
　　 新中国成立后到1978年改革开放前，在革命党的思维惯性牵引和以党建国的建政逻辑推动下，中国共产党逐步建立起党-国高度一体化的政治架构，而在1978年以后，中国共产党开始了党-国相对自主化的调适性改革过程，但党-国一体化的总体架构没有也不可能改变。转型期中国特定的政党-国家政治架构，决定了中国共产党唯一的执政党地位和全方位改革的主导者身份，也就决定了转型期中国行政改革鲜明的执政党主导特征，因此，本文将转型期中国共产党主导下的行政改革特指为政党主导型行政改革。中国共产党民主集中制的党内权力结构，决定了中央政治权威作为党的最高权力中心和最主要人格化代表，是政党主导型行政改革的最高决策者、总体设计者和主要推动者，充当了核心动力主体的角色；党的各级政党-政府官僚作为中央政治权威的政治代理人，是政党主导型行政改革的次级决策者、局部设计者和主要执行者，充当了执行动力主体的角色①。同时，决策智囊与公共学者、人民群众分别在政党主导型行政改革中起着辅助动力主体、基础动力主体的作用。
　　 中国共产党作为一个特定的行为主体，其行为无疑有特定的目标函数和条件约束，只有从多元目标导引和多重条件约束的结合入手，才能完整深入地把握其推进行政改革的特定行为。党的中央政治权威居于党-国科层体制的顶端，其自身利益与党的利益和国家利益具有高度的共容性，党的目标函数和条件约束也主要通过中央政治权威的目标函数和条件约束体现出来。结合执政党的共性和中国共产党的个性，本文分析了中国共产党“长期执政”的中轴目标、“经济发展”的核心经济目标、“政治文明”的核心政治目标和“民族复兴”的核心国家目标，以及其行为的初始条件约束、知识约束、博弈约束和意识形态约束。由此，本文将转型期中国政党主导型行政改革的演进理解为中国共产党在特定约束条件下基于自身目标函数的渐进理性选择过程。在特定的约束条件下，中国共产党基于“经济发展”的核心经济目标选择和改革经济体制，基于“政治文明”的核心政治目标选择和改革政治体制，经济体制和政治体制的选择和改革同时又都会不断受到“民族复兴”的核心国家目标和“长期执政”的中轴目标的制约和校正。而中国共产党对经济体制和政治体制的选择和改革，共同决定了行政体制的选择和改革。
　　 沿着上述思路，本文着重论述了中国共产党1978年以后为实现经济发展的核心经济目标逐步启动和持续推动经济体制的市场化转轨和适应性行政改革的基本过程和内在逻辑，为实现政治文明的核心政治目标逐步启动和持续推动政治体制的民主化转型和先导性行政改革的基本过程和内在逻辑，并从党的中央政治权威、决策智囊与公共学者、人民群众和政党-政府官僚四个主要动力主体的“上下互动”视角，对适应性行政改革的动力机制和滞后根源、先导性行政改革的动力机制和推进梗阻进行了分析，实际上就是分别论述了转型期中国政党主导型行政改革的市场化动力学和民主化动力学。其中，适应性行政改革指称1978年以来中国共产党为适应市场化导向的经济体制改革的需要而对行政体制进行的具有“适应性”特征的改革，先导性行政改革指称1978以来中国共产党为带动政治体制的民主化转型并规避可能的政治风险而对行政体制进行的具有“先导性”价值的改革。本文这两个概念主要是基于动力学意义上的区分，而不是基于内容上的区分，因此，本文虽然对适应性行政改革和先导性行政改革在内容上也作了一个大致的区分，但这种内容区分只具有相对的意义，二者的具体内容不免存在相互交叉的部分。
　　 本文进而论述了中国共产党为实现民族复兴的国家目标而于1978年后逐步启动和不断扩大对外开放、日益主动融入全球化的基本过程和内在逻辑，指出中国共产党所主导的行政改革，无论是适应性行政改革还是先导性行政改革，总体上都具有应对全球化竞争压力的显著的“压力性”特征，由此可以称之为压力性行政改革，并从发达国家的政府、国际组织、跨国公司和文化学术交流者等国际行动者和党的中央政治权威、决策智囊与公共学者、人民群众和政党-政府官僚等国内行动者的“内外互动”视角，对压力性行政改革的动力机制进行了分析，实际上就是具体分析了转型期中国政党主导型行政改革的全球化动力学。压力性行政改革是本文为了便于表述全球化竞争的外部压力转化为中国政党主导型行政改革的内部动力而界定的一个概念，其与适应性行政改革、先导性行政改革的概念区分同样是动力学意义上的，若就内容而言，实际上涵盖了适应性行政改革和先导性行政改革的全部内容。
　　 本文进而论述了中国共产党为实现长期执政的中轴目标而着力于不断巩固和重构党的执政合法性基础的政治逻辑，指出行政改革是转型期中国共产党重构和巩固执政合法性基础的重要命题乃至关键环节之一，强调执政逻辑是转型期中国政党主导型行政改革的动力学主线。中国共产党“经济发展”的核心经济目标、“政治文明”的核心政治目标、“民族复兴”的核心国家目标和“长期执政”的中轴目标之间既存在一种相互支撑的耦合关系，又在一定程度上存在着相互矛盾的冲突关系，但从根本上说，其他目标统一于和服从于“长期执政”的中轴目标。与此相应，1978年以来中国共产党之所以持续推动市场化导向的经济体制改革、民主化导向的政治体制改革、全球化导向的对外开放和相应的行政改革，从根本上说，就是为了通过不断提高经济发展水平、政治文明水准和民族复兴的实现程度来不断巩固党的执政合法性基础，不断延续长期执政的政治地位。中国共产党谋求长期执政的政治逻辑，一方面提供了党推进行政改革的持续动力，另一方面又划定了党推进行政改革的基本限度。
　　 在上述论证的基础上，本文从宏观动因与具体行动者两个层面对转型期中国政党主导型行政改革的动力学图景进行了一个总结性的系统分析。一方面，市场化、民主化与全球化的三重变奏，集中地给中国共产党执掌下的政府自身从结构设置、职能履行和行为方式提出了变革的要求，可谓是转型期中国政党主导型行政改革的宏观动力学图景；另一方面，党的中央政治权威与其他国内行动者的“上下结合”互动以及国内行动者与国际行动者的“内外结合”互动，可谓构成了转型期中国政党主导型行政改革的微观动力学图景。贯穿宏观与微观之间的动力学主线，无疑是作为关键行动者和核心动力主体的中国共产党及其中央政治权威谋求长期执政的政治逻辑。
　　 转型期中国的政党主导型行政改革，首先是党的中央政治权威在多元目标导引特别是执政逻辑驱驰下，基于经济市场化、政治民主化和融入全球化的渐进理性设计而强力推动的一种“自上而下”的强制性制度变迁。但是，这种强制性制度变迁很大程度上只是反映了中央政治权威的主观愿望，至于制度变迁的客观结果，还取决于其他各方行动者基于自身的意愿和利益所采取的相应行动和由此发生的“自下而上”的诱致性制度变迁。同时，在对外开放和对内改革的连续性互动中，包括党的中央政治权威在内的国内各方行动者的行为逻辑不可避免地在很大程度上受到了各方国际行动者的推动和影响。转型期中国的政党主导型行政改革正是在这种市场化、民主化和全球化三元契合、国内外行动者“上下结合”与“内外结合”两相互动的过程中得以发生和演进的。
　　 需要强调的是，在对适应性行政改革和先导性行政改革的动力学分析中，本文实际上用很大的笔墨从各方具体行动者的视角，从认知、利益和体制三个层面分析了转型期中国政党主导型行政改革的滞后机理。关键的一个影响因素是，政党-政府官僚在转型期中国的政党主导型行政改革中扮演着执行动力主体和主要阻碍力量的双重角色。
　　 政党-政府官僚在行政改革的动力大系统中处于“上下夹击”的中间位置，在行政改革中所持的立场也是历史的和具体的，随官僚的类型或个体差异以及特定阶段行政改革的特定内容对于特定官僚利益的影响变化而变化。政党-政府官僚作为政治代理人，既具有与中央政治权威的部分共容性利益，也存在着其自身的局部利益和个人利益，而且随着官僚层级的降低，其自身利益与党的长期执政利益乃至国家全局利益之间的共容性利益也相应减少。特别是，随着行政改革的基本阶段从“放权让利”演进到“制度创新”，基本主题从结构调整演进到职能转变与行为规范，从总体上说，各级政党-政府官僚的既得不当权力日益受限、既得不当利益日益受损，其行政改革的阻碍角色日益凸显。现实政治实践中，既有不少政党-政府官僚基于民主集中制的权力结构规制、晋升锦标赛的政治激励机制、财政联邦化的经济激励机制和自身的责任感使命感，在一定范围内和一定程度上成为了适应性行政改革和先导性行政改革的重要推动力量，也有众多政党-政府官僚在经济利益驱动下和政治晋升博弈中采取了大量的与适应性行政改革和先导性行政改革方向相悖的机会主义行为，成为了行政改革的主要阻碍力量。
　　 为了不使行政改革停滞不前和流于形式进而影响到党的执政全局，党的中央政治权威在层级委任体制的总体框架内采取了多种手段，力图有效地激励和约束各级政党-政府官僚、确保行政改革的战略贯彻，其中政绩考核和权力监控是两个最基本的制度化手段。但是，由于现行政绩考核体制和权力监控体制“自上而下”运作的体制性困境，不仅政党.政府官僚追求政绩最大化的不少行为在相当程度上偏离了适应性行政改革和先导性行政改革的基本方向，而且官僚权力滥用和腐败现象的蔓延也未能得到根本性的遏制，因而政府职能的实质性转变仍然困难重重，适应性行政改革和先导性行政改革的实际成效仍然不容乐观。
　　 由此引申出作为本文结束语的政党主导型行政改革的“诺斯悖论”及其克服问题。本文的一个政治前提和研究假设是，党的中央政治权威本身是超越了统治者自利性的、以立党兴国和执政为民为己任的政治企业家，从而把“诺斯悖论”的克服问题简化为一个官僚控制的问题。从适应性行政改革的滞后根源和先导性行政改革的推进梗阻来看，如果缺乏横向层面的其他政治权力主体对政府官僚的有效控制，如果缺乏公民“自下而上”的对政府官僚的有效监督，单凭党的中央政治权威的“自上而下”的强力推动和单向监控，难以有效地激励和监控政党-政府官僚真实的行政行为，从而难以有效地推动中国行政组织体系即狭义政府从结构、职能到行为方式的实质性变革。因此，即便从官僚控制的简化视角来看，中国政党主导型行政改革的实质性推进到位，仍然有赖于中国共产党主导下的政治体制改革的进一步深化。