财政分权及其地方财政收入偏向对土地利用变化的影响研究

摘要

分税制是我国现行财政分权体制的一个重要特征，其目的在于提供一个有效的激励约束框架，使地方政府有足够的激励推动制度变迁并为本地经济发展提供合理适量的公共产品，诱使地方政府更多地伸出“援助之手”而不是“掠夺之手”。然而，由于分税制改革的后续配套措施不落实，加大了地方财政运行的压力，预算内财政入不敷出的地方政府有激励过渡使用更多的资源来扩大自己的财政收入，不仅在预算内各类税收而且在预算外收入都有较为明显的增加自身财政收入总量的策略偏向。在土地资源利用则上表现为：地方政府通过低价征地高价出售，获取巨额的预算外土地出让金，通过低价供地来招商引资，增加属于地方政府的预算内税源和税基，因此对农村土地的征收需求不断膨胀，导致农村土地“被”过多地城市化。本文的研究主题是基于分税制约束下地方政府行为对土地利用变化产生的影响。具体来看，以分税制为切入点，以土地资源利用为分析对象，研究分税制约束下地方政府财政策略行为对土地资源利用影响的内在逻辑关系，构建一个基于分税制所引起的地方政府行为对土地资源利用影响的分析框架，从而在理论和实证两方面系统揭示1994年分税制以来对产业结构趋同、重复建设和土地过度征收的深层次动因。通过描述统计分析、Granger因果关系检验、面板数据模型、比较分析和博弈分析等多种方法验证了本文提出的三个假说：变化之手，偏向之手和攫取之手。
　　 假说Ⅰ：变化之手
　　 按照财政分权体制变迁的主要特征分为统收统支、财政包干和分税制三个阶段，每个阶段地方政府的行为对土地资源利用的影响并不相同，呈现出明显的变化。在梳理分权三个阶段对土地资源利用影响关系的基础上，采用Granger因果关系检验的办法从统计上印证了“变化之手”的假说。
　　 假说Ⅱ：偏向之手
　　 主要是通过系统分析分税制约束下地方政府增加自身财政收入的预算内收入偏好(主要是增加地方税税收)，演绎由此导致的地方政府产业策略和由此产生的产业结构趋同效应。主要探讨了两个问题，一是作为理性经济人的地方政府为追求自身财政收入总量最大化总会有自己的行为偏向，而且面临相似分权体制约束下的各地政府有着相似的财政收入策略，相似的土地供应策略引起了产业结构趋同、重复建设的结果。二是通过两个自然实验(1994年分税制和2002年所得税分成)前后各税收总量或增幅的变化来印证地方政府在税收上的“偏向之手”。
　　 假说Ⅲ：攫取之手
　　 从分税制约束下地方政府增加自身财政收入的预算外收入偏好的行为逻辑(尤其是土地出让金收入)出发，演绎由此导致的地方政府土地财政策略和由此产生的土地征收效应，并进行不同区域(东、中、西部)土地财政策略的对比研究。通过逻辑上的推理和计量模型的检验证实了地方政府通过攫取土地资源(土地财政)增加自己的财政收入策略。以“公地悲剧”这一著名例子为前提，论证了土地收益激励下的土地征收效应，实现了对本文第三个工作假说“攫取之手”的论证。
　　 通过对上述三个假说的回答和论证，丰富了本文提出的“分税制-地方政府偏好-土地资源利用”三位一体的分析框架，并且得到了以下几点主要结论：
　　 结论Ⅰ：不同财政分权阶段地方政府行为对土地资源利用产生的影响不同。财政包干阶段财政分权对土地资源利用的影响并不明显，内生于经济发展，并与之相适应，这一阶段的土地资源利用特征主要是“先有企业然后占地”的方式，企业是地方政府获取财政收入的第一源泉；分税制阶段财政分权对土地资源利用的影响明显，一定程度上推动了经济的低质量增长，分税制阶段的土地资源利用特征主要是“先占地然后有企业”的方式，即先通过城市扩张圈占大量耕地然后吸引投资，土地成为地方获取财政收入的重要工具，这种利用方式容易导致土地的粗放利用。
　　 结论Ⅱ：分税制后，地方政府为增加自身财政收入总量总是偏向于地方税的培育，各地趋于一致的税收策略对产业结构趋同、重复建设的事实产生影响。通过博弈分析和两个自然实验(1994年前后耕地占用税和城镇土地使用税的变化和2002年前后增值税、营业税和所得税三大税种的增幅变化)揭示了地方政府为自身税收收入总量而努力的事实。基于“两地区-两产业”博弈模型对地方政府尤其是处于同一经济区域(如长三角)的产业策略趋于一致进行了阐释，并通过江苏省108家省级开发区1010家企业的调研数据进行了进一步验证。
　　 结论Ⅲ：通过央-地互动模型阐释了地方政府追求财源行为变化，分税制后地方政府迫于财政预算收支入不敷出的困境，选择通过“攫取之手”增加预算外收入来满足政府职能的需要，主要方式是从土地获取收益，通过多征地多卖地、低价征高价卖达到“以地生财”的目的，同时伴随着土地相关税收收入的增加，导致地方政府的土地征收需求膨胀，加速了农地非农化。通过“公地悲剧”这一经典例子进一步论证了地方政府在土地收益激励下的土地过度征收行为。
　　 结论Ⅳ：土地财政是“财权和事责不对等”遇到“土地出让金迅速增长”两者相互耦合的结果，只有一方存在不可能出现地方政府为土地财政而努力的现象，是特定历史条件下的结果。地方政府实施土地财政策略是多种制度综合作用的结果，具有逻辑一致性。分税制导致的地方政府在财权和事责上的不对等是导火索，城市土地有偿使用制度、土地征收制度、土地出让制度构成了土地财政的制度基础，是地方政府实施土地财政策略的条件，没有这些制度基础，“土地出让金迅速增长”便无从谈起。
　　 结论Ⅴ：运用面板数据模型进一步证实了现行财政分权体制对地方政府选择土地财政的激励。同时，本文还发现财政分权对土地财政的影响具有区域性差异，得到的结论是：自东向西存在一个渐变的过程，东部地区大于中部地区，中部地区大于西部地区。进一步加强土地市场建设有利于缓解地方政府“卖地赚钱”的冲动，前提是避免土地市场出现大幅波动，稳定地方政府的土地预期收益；加强土地出让金管理是改变地方依赖土地财政激励的有效方式；加快地方基础设施建设也有利于减少地方政府选择土地财政的激励，地方基础设施完善后，地方政府可以在一定程度上摆脱“建设靠第二(土地)财政”的“怪圈”。
　　 通过以上几个结论，本文认为：鉴于分税制约束下地方政府行为所导致的土地问题，要实现引导地方政府合理利用土地、实现土地资源的可持续利用，避免过多征收农村土地，可以从做对价格、做对激励和做对协调三个方面着手，改革和完善分税制。
　　 “做对价格”：此处的价格是占用耕地和使用存量土地的总收益与总成本之差。通过财政转移支付调整价格，使得地方政府占用耕地付出的价格大于利用存量土地的价格，可以达到有效保护耕地的目的。
　　 “做对激励”：目前的税种分享方式促使地方政府伸出偏向之手和攫取之手，根据地方政府随激励而做出反应的事实，可通过调整预算内各税种分享方式，完善预算外尤其是土地出让金管理，实现对地方政府增加自身财政收入总量策略上的调整，激励地方政府的行为偏向有利于土地可持续利用、经济社会可持续发展的方向。
　　 “做对协调”：通过时不同地区实施差异化的税收策略，使得不同地区的政府主要收益来源于不同的产业，实现不同地区(城市)间的分工协作，可以减少产业结构趋同、重复建设等问题；协调区域发展，避免各自为政，实现更大区域内的土地利用一体化，可以减少土地过度征收的数量。