省管县改革的动因、困境与体制创新研究

摘要

“郡县治、天下安”,这是我国的一句古训,也是对中国数千年历史的经验总结。县作为我国历史上各朝各代一个不可或缺的地方政府层级,在维护国家政治统治、社会稳定和经济发展等方面发挥着不可替代的基础性作用。据统计,2007年我国县级行政区划单位有2859个(含市辖区),县域面积896万平方公里,超过国土面积的93％,县域内人口总数为9.15亿,占全国总人口的70.41％,①另据2006年12月发布的第六届全国县域经济基本竞争力评价报告显示,全国县域经济的地区生产总值为8.81万亿元,仅占全国GDP的48.1％。可见,当前我国县域面积和人口与其在国民经济中所占的比重极不相称,县域发展的严重滞后,对于我国的现代化建设和小康社会目标的实现是极为不利的。导致目前县域在国民经济中比例偏低的原因主要来自于两个方面:一是工业的发展和城市的兴起,城市经济逐步取代县域而在国民经济中居于主导地位;二是现行的行政管理体制——“市管县体制”的束缚,这一体制将县域的各种生产要素更多地向市域积聚,使县域失去发展的动力和能力。工业化和城市化是现代社会发展的必然趋势,县域经济要获得长足的发展,必须从改革现行的市管县体制入手。
　　 市管县体制,顾名思义,即是由地级以上的市(含直辖市、较大的市和地级市)管理周边县(市)的体制。市管县体制是伴随着我国城市的兴起和城市地位的日益提升而逐步建立和发展起来的,该体制全面启动并掀起高潮是二十世纪八十年代的事情。其在运行初期,在加强城乡合作、促进城乡一体化和城市化进程等方面都起到了积极的作用。但是随着市场经济体制的逐步建立和完善以及经济的进一步发展,加之该体制在设计上存在着缺陷以及地方政府本着自身利益最人化的行为动机,在体制建设上采取“一哄而上”的策略,使得体制在运作过程中出现了变形和走样,演化为广为学界所诟病的“市管县”体制,进而成为制约县域经济和社会发展的障碍。近些年,改革“市管县”体制,实行省直管县(市)的呼声日益高涨,在实践领域也出现了与省管县相契合的体制实验,这一改革还得到了中央领导人及国家政策的支持。如2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提山“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。因此,推行省直管县(市)的体制已成为大势所趋。本论文的写作目的是:全面、系统地研究省管县体制改革的动因,在调查研究的基础上,分析当前我国省管县体制实施所面临的困境与障碍,探索促进县域经济、社会和城乡协调发展的地方政府体制模式。
　　 论文共分为七个部分,具体内容包括:
　　 导论部分阐述马克思主义历史唯物主义关于经济基础与上层建筑关系的原理,指出地方政府体制是上层建筑的范畴,其产生和发展是由社会中占统治地位的社会关系的总和,即经济基础所决定。然而,地方政府体制又不是消极和被动的,它可以能动地反作用于经济基础,从而使该社会的经济基础得到巩固或削弱。此外,影响地方政府体制选择的重要因素还包括政府管理的有效性,即政府管理的规模与能力、经济发展的水平、科学技术发展的状况、公民的自组织能力等。历代统治者理想的体制模式是中央政府—中间层级政府—基层政府三级体制。但是,由于受到客观条件的限制和主观因素的制约,中国政府历来都是多层级设置的,地方政府体制长期在二级与三级、虚级与实级之间徘徊,直至发展到当代的省——市——县——乡的四级体制。市领导县体制是计划经济向市场经济过渡时期的产物,其在运行初期,对于加强城乡合作、促进城乡一体化和城市化的进程等方面起到了积极的作用,但是随着市场经济体制的建立和逐步完善,该体制在实施过程中逐步地背离初衷,演变为广为学界所诟病的市管县体制,进而成为制约县发展的障碍,改革市管县体制已成大势所趋。该部分还对文中涉及的一些重要概念作了阐释,分析了选题研究的现状,提出了具体的研究方法和写作思路。
　　 第一章我国地方行政体制的历史沿革。夏王朝是中国历史上第一个统一王国,也是第一个政治实体的国家。我国历史上的地方行政体制大致经历了郡县制、州郡县制、道(路)州县制、省府县制、省县制等发展时期。郡县制取代分封制,结束了长期诸侯割据、战国争雄的局面,有利于国家的统一和政治稳定,具有历史的进步性,但是这一体制也构成了中国高度中央集权的政治基础和封建专制主义的思想基础,容易形成央强地弱的局面,不利于地方自主权和积极性的发挥,以至于在政府体制的安排上多次在集权与分权间徘徊,在地方行政体制上多次出现二级制——三级制——二级制——三级制的怪圈循环。行政体制作为上层建筑,是阶级社会政治、经济、社会、文化等因素的综合反映。伴随着历史的演进、社会的变迁以及政权的变更,行政区划的结构体系和行政区划各要素的内容、形式都发生不同程度的变化。影响地方行政体制变迁的主要因素有:国土面积、政治因素、经济因素、民族因素、历史社会因素等。
　　 第二章市制与市领导县体制的兴起及其演进。作为一种地方行政建制,市制创始于欧洲国家。中国近代意义上的市建制,是伴随着城市的发展,在清末民初推行城乡分治的基础上逐渐形成和发展起来的。市制在发展的过程中。经历了隶属于县、与县并立到一些市领导县等不同的阶段。市领导县体制发端于国民政府时期,经历了“建立——撤销——再建立——全面实施”的发展历程。市领导县体制的兴起,既有决策层加强城乡合作、推动城市化进程的制度考量,也与地区行署的发展和演变密切相关。市领导县体制实施的积极意义在于:有利于缩小政府结构规模,提高行政效率;有利于克服省级政府管理幅度过大、管理负担过重的问题;有利于推动城市化的发展进程,促进中心城市的快速发展;有利于打破传统市县之间的行政壁垒和城乡分割、工业农业分离的弊端,为实现城乡优势互补和统筹发展,促进城乡一体化和城乡居民的共同富裕提供有利条件;使生产要素在更大的区域范围内实现有效整合和优化配置,提高了资源利用的效率,促进了区域经济的发展。然而,由于决策层体制设计上存在缺陷,加之地方利益的驱动,市领导县体制后来逐步地演变为以行政管理和干部安置为目的的“市管县”体制,从而成为制约县域发展的障碍。
　　 第三章省直管县(市)改革的动因分析。省直管县(市)改革的直接动因是消除市管县体制的弊端,根本动因则是促进县域经济和社会的发展。随着市场经济体制的建立和逐步完善,以行政管理和干部安置为目的的“市管县”体制逐步暴露出诸多的缺陷,其弊端主要有:缺乏宪法和法律的支撑;地级市政府职能定位模糊和不当,制约其积极作用的发挥;层次增多,加大了行政管理成本;泛城市化现象严重;“小马拉大车”现象普遍;存在着市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县的现象,等等。本文还通过对两类不同发展水平的县域的分析,提出在经济发达地区,其改革的直接推手或动力来自于区域内部,即“草根经济”的推动,而在欠发达地区,其直接动力则来自于外力,即中央和省级政府的推动。此外,管理层次与管理幅度相协调的理论、效率与公平关系的理论、民主政治与公民社会发展的理论、依法治国的理论、科学发展的理论(科学发展观)以及关于“市管县”体制改革的种种理论探讨,为省直管县(市)的改革提供了理论依据;中国传统行政体制的历史积淀,现实的政治、经济和文化环境,以及省直管县(市)的改革实践等,为“省管县”体制的实施提供了现实基础。新公共管理理论的兴起及其后爆发的新公共管理运动,在西方国家掀起了以变革政府权力运行机制与管理方式、调整地方行政区划和政府职能定位为主要内容的地方政府改革,为我国地方政府体制的改革和创新提供了有益的国际借鉴。
　　 第四章省直管县(市)改革的实践进程与面临的困境和障碍。“市管县”体制所存在的诸多弊端,已经引起中央和各级政府的高度重视,不少省份正积极地进行省直管县(市)改革的尝试。浙江省是我国最早推行财政省管县体制和扩权强县政策并先行受益的省份。海南省自1988年建省以后,就一直实行行政上的“省直管县(市)”的体制。继浙江、海南改革之后,湖北、安徽、吉林、江西等20多个省份也积极进行省直管县(市)的改革试点,取得了许多宝贵的经验和可喜的成就。然而,各地在改革的过程中也暴露出了一些问题,如权力存在虚扩现象,实质性权力下放力度不够:与现行行政管理体制和法律制度相矛盾;市级政府的职能定位不当,市县关系趋于紧张;县难以适应扩权后管理上的需要;缺乏权力监督的相关规定和措施等。本章还主要从心理层面、操作层面、体制层面、政治文化层面、法律制度层面等不同的视角,对“省管县”体制实施的困境与障碍作了较为全面的探讨。
　　 第五章我国地方政府体制的创新。实行省直管县(市)的体制是改革和完善我国地方政府体制的重要的制度设计。但是我国的基本国情是幅员辽阔、人口众多、各地区资源、经济和文化等差异很大,这就决定了我国地方政府体制的构建不能搞“一刀切”,就像不能在全国全篇一律地实行市管县体制一样,省直管县(市)体制也不能成为我国地方政府体制唯一的制度选择。本文从宏观架构与具体路径两个层面提出创新我国地方政府体制的政策设想。宏观架构是以省管县为主,市领导县为辅,两种体制协调并举。论文分析了建立这种新型的体制架构的必要性和意义,并在前一部分分析省直管县(市)面临的困境与障碍的基础上,提出了体制创新的基本思路:创新政治文化;转变政府职能;改变管理方式;健全监督机制:完善法律法规。同时还提出了重构市领导县体制的设想,并以此作为省管县体制的必要补充。创新地方政府体制的具体路径包括:缩省并县;增设直辖市和较大的市;推行扩权强县改革;加强县际及县市之间的区域联合;地级市领导郊县;县级政区划分等第;乡(镇)政府实行乡(镇)治与县派相结合的体制。
　　 第六章县域自治——地方政府体制改革的出路和方向。本章通过对中国历代政府体制的演变历史及其规律的梳理,认为单纯地依靠政府自身的改革,地方政府体制将难免陷入“二级制——三级制——二级制——三级制”的怪罔循环,而治理理论为我国地方政府体制的改革,提供了一条全新的理念和路径。县域自治是对治理理论的升华和具体运用,推行县域自治,有助于实现政府组织与社会公众的良性互动,改变政府官员传统的执政理念和权力运行方式,解决政府官员为谁工作和对谁负责的问题。县域自治是使我国省管县改革取得实质成效的理性的制度选择,也是保证我国民族区域自治制度得到真正落实的根本途径。

目录

文摘

英文文摘

导论

一、选题的缘起及其研究的意义

二、相关概念的阐释

三、本选题的研究成果与研究动态

四、研究方法与论文结构

第一章 我国地方行政体制的历史沿革

一、国家的形成与地方政府的产生

二、县制与省制

(一)县制

(二)省制

三、我国地方行政体制的历史分期

(一)郡县制时期

(二)州郡县制时期

(三)道(路)州县制时期

(四)省府县制时期

(五)省县制时期

四、影响地方行政体制变迁的因素

(一)国土面积

(二)政治因素

(三)经济因素

(四)民族因素

(五)历史社会因素

第二章 市领导县体制的兴起及其演变

一、市制的产生及其发展

(一)市制的产生

(二)新中国市制的发展

二、市领导县体制的兴起和发展

三、市领导县向“市管县”的演变

四、市领导县体制产生的积极作用

第三章 省管县改革的动因分析

一、省管县改革的根本动因

二、省管县改革的直接动因

三、省管县改革的理论依据

(一)管理层次与管理幅度相协调的理论

(二)效率与公平关系的理论

(三)依法治国的理论

(四)科学发展的理论(科学发展观)

四、省管县改革的现实基础

(一)政治环境

(二)经济环境

(三)文化环境

(四)实践探索

五、省管县改革的直接推手

六、省管县改革的国际借鉴

(一)新公共管理理论的兴起

(二)新公共管理视阈下西方国家地方政府的改革

(三)西方国家地方政府改革给与我们的启示

(四)新公共管理理论的适用性

第四章 省管县改革的实践进程及其面临的困境与障碍

一、省管县改革的实践进程与存在的问题

(一)省管县改革的实践进程与取得的成就

(二)省管县改革实践中存在的问题

二、省管县体制实施面临的困境与障碍

(一)心理层面

(二)操作层面

(三)体制层面

(四)政治文化层面

(五)法律制度层面

第五章 我国地方政府体制的创新

一、宏观体制架构:“省管县”为主,“市领县”为辅,两种体制协调并举

(一)两种体制协调并举的必要性和意义

(二)构建新型体制架构的基本思路

二、构建“省管县”与“市领县”协调并举体制架构的具体路径

(一)建立以省管县为主导的三级地方政府体制

(二)构建以“市领县”为辅助形式的体制结构

(三)推行扩权强县改革

(四)加强县际及县市之间的区域联合

(五)县级政区划分等第

(六)乡(镇)政府实行乡(镇)治与县派相结合的体制

第六章 县域自治——我国地方政府体制改革的出路和方向

一、我国政府层级体制的历史演进和发展规律

二、治理理论与县域自治

三、县域自治——省管县改革取得实质成效的理性的制度选择

四、县域自治是落实我国民族区域自治制度的根本途径

参考文献

后记