民办高等教育制度变迁中的政府行为研究

摘要

本研究从民办高等教育制度变迁视野出发，以诱致性制度变迁作为切入点，以政府行为作为主题，其最终目的在于厘清民办高等教育发展过程中的政府行为逻辑，以及在此逻辑下政府可能还应该作出哪些转变。
　　 我国民办高等教育的生成和发展是典型的诱致性制度变迁。“诱致性制度变迁”这一概念对于认识政府行为，具有深刻的理论张力。它客观上要求政府应该以制度供给者的身份参与到民办高等教育制度变迁过程中。但政府有其自身的利益诉求和行为约束。通常只有在制度变迁的预期收益大于预期成本时，政府提供新的制度供给才有可能。因此政府基于自身的成本-收益判断，也并不总是积极响应民办高等教育的诱致性制度需求。
　　 出于自身的成本-收益判断，政府更倾向于加强对民办高等教育的控制与引导。政府及其内部的权力精英，通过“内输入”模式，运用国家垄断、政府管制以及政策不对等三种手段，自上而下地将自身的利益诉求结构化到民办高等教育制度安排中，从而完成了民办高等教育的政策建构。政府关于民办高等教育的支持和鼓励只是一种政策承诺，政策建构与民办高等教育的制度需求不仅不完全耦合，而且一定时期内还处于负相关状态，形成了民办高等教育生成和发展的制度环境。因此，诱致性制度变迁只是民办高等教育制度变迁的外在形式，而不是实质内容。民办高等教育制度变迁本质上是中央政府对诱致性制度变迁进行的“特殊赋值过程”，而这个“值”也就是政府的政策变量，它不断地努力引导民办高等教育向着政府利益诉求的方向发展。
　　 而在市场经济体制改革过程中，地方政府也已经具有相对独立的利益诉求和行为空间。陕西民办高等教育制度变迁的案例分析表明，地方政府基于自身的利益诉求和行为约束，其行为具有三重性。中央政府关于民办高等教育外围制度的软约束以及核心制度的硬约束，分别催生了地方政府的积极作为、消极作为和不作为。同时，外围制度的软约束也派生出“并非不合法”领域。地方政府在此领域内，出于自身的利益诉求，有可能通过非正式权力运作，运用“人格化交易”、“事前求助”、“事后追认”等策略方式，推进民办高等教育的发展。由于地方政府的非正式权力运作不仅具有技术层面的含义，而且具有政策变迁的含义，因此，中央政府关于民办高等教育的政策建构既是地方政府非正式权力运作的前提，也是其运作的结果。“并非不合法”领域实际上构成了中国民办高等教育发展的制度空间。在这里，本研究给出政府行为的一个框架性描述，从而打开了政府行为黑箱，揭示了民办高等教育制度变迁过程中的政府行为逻辑。
　　 政府行为逻辑的揭示，说明在民办高等教育制度变迁过程中，民办高等教育第一行动集团的利益诉求始终被边缘化了。于是，关系建构与结果博弈成为民办高等教育第一行动集团进行利益聚合与利益表达的主要渠道。因此，中国民办高等教育发展的特殊性就在于，以市场作为其生发根本动力的民办高等教育，其制度安排的生成和变更却不依赖于市场机制，而依赖于政府的利益聚合与利益表达，是政府制度供给的结果。民办高等教育的发展已经步入一个制度平台。目前迫切需要做的就是基于政府的行为逻辑以及民办高等教育的诱致性制度需求，对政府角色进行新的重构和调整。第一，进一步建立和完善经费充裕的政府管理民办高等教育的行政组织，并为之配备致力于民办高等教育改革的人才。第二，政府应该主动帮助和扶持民办高等教育中介组织的建立，尤其是那些价值取向倾斜于民办高等教育机构的中介组织。第三，建立教育听证制度，畅通民办高等教育第一行动集团的利益表达渠道，鼓励办学者的制度性政治参与。第四，积极审慎地推进民办高等教育产权制度、学历文凭认定制度改革，明晰民办高等教育投资者合法权益，适度扩大从事学历教育的民办高等教育机构数目。第五，加大对民办高等教育的财政扶持，逐渐缩小民办高等教育机构与公办高等教育机构在财政资助之间的差距。第六，政府应该为民办高校内部制度创新提供外部激励。但无论如何，在上述的诸多选择中，问题的核心仍然是，能否以及如何在政府不愿意的地方，使政府变得更加愿意。