对民用航空行政体制的思考——以西方行政主体理论为参照

摘要

国务院于2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,对政府职能转变和行政管理体制改革、行政决策机制完善、行政执法体制的健全、行政权力的监督以及执法工作的制度保障等问题提出了全面的要求。在民航行政执法领域,打造民航法治政府成为民航各级机关落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和依法治国基本方略的基本步骤和内容。
　　在计划经济时代,我国的民航业一直由国家统一计划、统筹发展,而民航管理机关则处于半军事化管理状态,行政命令主导着行业运作。近年来,全面而深刻的民航管理体制改革基本改变了这种局面,架构起一个全新的民航行政管理体制。但是,这个新的体制仍然无法适应市场经济条件下我国民航业飞速发展的需求。从法治的角度看,这个新体制的主要问题在于:权力、责任的设置与划分等方面缺乏合理性与正当性;监管与业务之间政企不分,行政资源“割裂”;民航行业管理机构与地方政府之间权责不分;民航监管部门内部的权职不清、关系不顺;专业化管理缺乏统一和协调性。从法治的立场上考察,造成这些问题的根本原因在于:我国民航业行政管制机构的设置不符合法治原理,即在权力、责任的分工、设置方面不能发挥合理分工、有效规范、协调统一的功能;从制度设置的角度看,这些问题又可以归结于民航业行政体制中行政主体设置的不合理,这又与我国行政法上现有行政主体理论的缺陷存在关系。
　　依据我国的行政主体理论,我国民航业的行政主体由民航总局、民航地区管理局、机场管理机构等组成。但事实上，我国民航业行政管理体系中的行政主体并不仅限于前述三者,存在着多样化的行政主体,例如,分别隶属于民航管理部门、民航机场公安机关和地方机场公安机关的各类民航公安机构都具有行政主体资格,民用航空器的机长也是一个特殊的行政主体。
　　在民航业行政管理体系中,这种行政主体的设置在实践中遇到了行政主体过高、过虚的问题,不利于行政效率的提高,也存在机场管理机构没有被授予行政主体资格,严重影响其行使公共事务管理职能的问题。这些问题的产生,其深层次原因并不仅限于民航业行政管理体系,它揭示了我国现行行政主体理论的缺陷。因此,考察、梳理西方法律体系中的行政主体理论就显得非常必要,或许根本的解决之道在于——借鉴西方行政法上的行政主体理论,重构我国民航业的行政管理机构体系。
　　针对大陆法系各国有关行政主体理论的研究表明:第一、行政分权制度是行政主体制度的前提。行政权是国家统治权的一种,行政主体的多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。行政分权具体可以包括两种形式:(1)地方分权、(2)公务分权。第二、行政主体具有行政法上的独立人格。各国的行政主体中无论是公法财团、公法社团还是经授权而行使行政权的自然人、私法人都是依据行政分权制度享有行政权,并能独立承担法律责任的法律人格。第三、行政机关是行政主体行为能力实现的手段。
　　回顾我国行政法上行政主体理论的发展史,当初行政主体理论的产生基本上是为了确认行政诉讼的被告资格而设置,作为技术性的概念提出的。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性,具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化,从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者──行政机关,将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告,而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础,则在于行政分权制度,即国家为减轻自己行政机器的负荷,将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权,以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人,建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化,科学化以及行政管理方式灵活化的体现。
　　为解决我国民航业面临的诸多问题,关键在于彻底改革现行的民航行政管理体系。结合我国当下的宪政体制,并参考西方行政法上的行政主体理论,笔者认为,我国的行政主体类型应该改造为行政机关、被授权的组织和公务法人。而我国民航管理体系中的行政主体不但要增加监管办这一级行政主体,而且应增加定位于“公务法人”类型的行政主体,即民航总局、民航地区管理局和监管办定位于行政机关类型的行政主体,机场管理机构定位于“公务法人”类型的行政主体,在上述四类行政主体之间进行合理的职权划分,加重机场管理机构的权重和责任。
　　本文以建设民航法治政府为宗旨,以深入研究民航现行行政体制,剖析体制内存在的问题为目标,以西方行政主体理论为参照,找出中西方行政主体理论之差异,提出以西方行政法上的行政主体理论为蓝本,以现代行政民主化、科学化以及行政管理方式灵活化为原则,重构我国民航行政体制中的行政主体等制度装置之设想,以期为民航政府深化行政管理体制改革,进一步转变民航政府职能,加强民航法制建设提供理论论证和智力支持。

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前 言

一、我国民航业行政管理机构存在的问题

（一）监管与业务之间的政企不分以及行政资源的“割裂”

（二）民航行业管理机构与地方政府之间权责不分及其弊端

（三）民航监管部门内部的权职不清、关系不顺

（四）专业化管理缺乏统一和协调性

二、我国民用航空行政体制之行政主体设置及其弊端

（一）民航总局

（二）民航地区管理局

（三）机场管理机构

（四）其他行政主体

三、比较：中西行政主体理论之差异

（一）国外行政主体理论之概要

（二）中外行政主体理论之差异

四、我国民航体系中行政主体之重构

参考文献