立法与改革：1978～2014年法律修改实践研究

摘要

法律修改是一项重要的立法活动，也是法律发展的重要表现形式，它的基本面貌和特征是考察中国立法与改革关系演变的理想观测点。改革开放30多年来的法律修改实践，反映的是中国法制改革及国家治理法治化水平不断提升的过程。本文以1978—2014年中国立法从“创法时代”向“修法时代”的转型为考察对象。这一时段，既是中国特色社会主义法律体系的逐渐形成和初步完善期，也是国家立法事业重心伴随社会变革而发生转折的关键期。法律修改的基本轨迹，反映着立法与改革的关系从“摸着石头过河”、“先破后立”的思路，逐步转向为二者共同服从于“法治中国”建设的“顶层设计”。通过对法律修改的实证分析，可以探究到当前中国全面推进依法治国（立法事业）与全面深化改革（改革事业）这两项事业的实质：通过高屋建瓴的政治智慧和勇气促成良法善治，并实现政治决策与实践的法治化水平。
　　本文的结构包括引论、主文和结论。主文共分五章：第一章对法律修改的概念、特征、对象、主体以及意义进行深入分析；第二章回顾1978—2008年间法律修改的基本情况、立法与改革之间的关系演变以及中国特色社会主义法律体系的成长进程；第三章对2008—2014年间的法律修改作全面研究；第四章旨在勾绘未来修法的路线图；第五章从法律修改的视角全面反思法律发展与实践发展的基本关系。全文坚持实证与分析相结合的研究方法，通过分析数据发现法律修改的规律，再结合当前法治建设的热点问题，解释数据背后的规律。
　　1978—1993年，是中国改革启动及社会转型的艰难阶段，修法的重心在于确保政治稳定。尽管经济体制改革取得了较大突破，但市场经济领域的法律修改却难以跟进，尤其是20世纪80年代官方的立法观念中，更无清晰的修法意识。1993—1998年，修法理念总体上注重与改革发展的决策相结合，市场经济法治化初见端倪。邓小平南方谈话之后，社会主义市场经济体制改革的目标最终确定下来，尽管市场经济法制化脚步明显加快，但经济体制改革明显呈现先行先试的姿态。总体来说，从邓小平南方谈话到1998年间，立法决策始终注重与改革、发展决策紧密结合。1998—2008年，法律创制步伐放缓，法律修改力度加大，市场经济法制（治）化全面铺开，随着经济体制改革逐步走上正轨，经济、民商、行政法部门的法律正式开始大规模的修改。
　　改革开放的前30年间，立法与改革的基本关系是在“谁不改革，谁下台”等政治话语推动下，奉行“一手抓建设，一手抓法制”的政治策略，将立法作为改革保驾护航的一种工具和手段。在政治话语的支持下，某些领域的改革有时能够突破相关法律——往往是“先破后立”——有了改革的经验，再通过创法、修法将这类经验合法化。事实上，对于社会秩序的形成而言，立法与改革具有两种不同的“性格”，属于两个并不平行的概念。立法的目的是要达成法治体系的权威性与稳定性，但改革意味着对既定规则与利益的破除。因此，将两者放置在对等的地位时，必然存在冲突，改革的成本便是对法治造成冲击与伤害。因而，作为“政治话语”的改革与“法治话语”的立法，要找到二者之间的“平衡点”不免遇到诸多困难。
　　2008—2014年，是修法从“适应型”迈向“引领型”的过渡阶段，国家治理现代化和法治化水平也在这一时期得到不断提升，法律创制步伐放缓，法律修改盛况空前。作为重要的转型期，2008—2014年间的一系列修法工作，逐步实现了向“科学立法”、“民主立法”的转型升级。修法目的在于完善、发展中国特色社会主义法律体系，更多地强调逐步破除改革对立法的主导。修法在条文增删之间体现了对政治、经济、社会、文化、生态等各方面改革事业的引领与推动，更在法律新陈代谢的过程中，贯穿保障人权、规范程序、限制公权力、保护生态文明等现代法治精神。
　　“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展”，国家治理体系变革的轨迹在某种程度上折射出法律修改的基本轨迹。要彻底打破过去将改革凌驾于法治之上的格局，而倡导改革是法治规范下的改革，其核心的理念与主要的方式便是修法。梳理与总结1978—2014年改革进程中修法的基本经验，分析立法工作重心逐步向法律修改转移的特点，有助于准确理解“全面深化改革”与“全面推进依法治国”进程中立法与改革关系的规律，更好地观察和把握中国社会的发展轨迹和未来趋势。
　　应该看到，立法决策与改革决策是“本”与“道”的关系，而非并列、平行的关系。法治是改革之本，立法又是法治之本。法者，治之端。越是强调依法治国，越是要提升立法质量。改革之道，既表现一种方向、途径，又内化为一种法则、规律；既包含着一种历史方位感与使命感，具有压倒一切的合法性与必要性，又体现出要实现制度自我完善与发展的规则意识。在未来的法治建设中必须确保法律立、改、废、释的制度化、规范化、程序化。只有确保所立之法是良法，才能为改革决策提供程序性规范与合法性基础。全面深化改革不再是过去“突破宪法法律底线式”改革的延续，而是一种法治思维下的变法行为，“全面深化改革”之前必须有一个修饰词，即“法治”。
　　“法治中国”建设必须在今后的立法与改革事业中发挥“顶层设计”的角色，要确立“法治中国”作为中国社会转型的总目标。以法治方式进行改革的顶层设计，表明今后中国的改革是法治框架下的改革，改革所取得法治成果将有助于立法科学化的实现。

目录

封面

中文摘要

英文摘要

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引论

一、研究缘起

二、文献综述

三、研究结构

四、研究方法

第一章 修法释义

第一节 概念界定

第二节 基本形式

第三节 法理价值

第二章 1978—2008：修法适应改革开放的需要

第一节 1978—1993：改革开放启动修法进程

第二节 1993—1998：修法滞后于市场经济体制改革

第三节 1998—2008：市场经济法治化全面铺开

第三章 2008—2014：修法从“适应型”向“引领型”转变

第一节 从“创法时代”到“修法时代”

第二节 从“有法可依”到“良法善治”

第三节 法律完善与人权保障并重

第四章 2014年以后：修法时代新使命

第一节 修法的重要意义

第二节 修法的主要难点

第三节 法律修改的方向与基本特征

第五章 法治建设与社会变革关系反思

第一节 先破后立：政治话语对法制的突破

第二节 以立制破：修法凝聚改革共识

第三节 本立道生：立法决策与改革决策的统一

结论

附录一：增订现行有效法律分类目录

附录二：五届全国人大以来各部门现行有效法律创制与修改对照表

附录三：五届全国人大以来各部门现行有效法律修改情况一览表

参考文献

攻读学位期间的研究成果