中國農村土地政策與國家治理

摘要

中國正以深化改革的方式推進國家治理的現代化，面對龐大的人口數量，新的治理方式將對農村地區再一次產生深遠的影響。二零一三年底的中共中央第十八屆三中全會決議和二零一四年初的中央一號檔，同時提出了中國農村土地改革的一系列新政策，這使得農村土地問題再一次成為社會討論的焦點。早在二零零四年，國務院頒發的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，就已經正式提出農民集體建設用地使用權可以依法流轉，而二零零五年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》則對農地的流轉做了詳細、具體的規定；二零零六年的一號檔配合當年頒布的《十一五規劃綱要》，全面啟動了中國的新農村建設，在過去十年間，伴隨著區域建設、農村改造、土地流轉、農業現代化等一些列政策的實施，持續掀起了資本下鄉的熱潮，而關於土地私有化的爭論，更是迎來新的高潮。這次決議和決定中提到的土地政策，雖然沒有改變農村集體土地的所有制約，也沒有改變家庭聯產承包的基本方式，但卻為金融資本進入農村提供了新的空間，農村土地入市已經是不爭的事實。筆者認為，當前改革所推進的新政策，或將破壞一開始的土地革命及後來的土地承包經營辦法所形成的客觀上的農村保障優勢，將極大地影響農村社會的穩定，引發一系列新的三農問題，也將為已經釋放到城市中的農村打工群體雪上加霜；使用市場化經濟改革這單一的治理手段，會加快農村捲入全球化，形成不可逆轉的嚴重後果。現代意義上的國家治理是十八世紀以來伴隨著人口增長、殖民擴張和科學進步發展起來的西方政治，中國自十九世紀初徹底推翻封建王朝體制，引用西方政體，隨即開始了對現代國家治理的探索。然而，新中國成立後面臨的世界地緣政治格局，使得中國要面對主權維護和國家治理的雙重壓力，八十年代政治主權穩固以後，以「改革」為話語的國家政策調整延續至今。二零一三年新一屆中央領導上台，提出全面深化改革，並把推進「國家治理體系和治理能力的現代化」作為改革的總目標之一。福柯在〈治理術〉（Governmentality）一文中指出，國家治理術是以政治經學為手段，以安全配置為核心，以人口管理為目標，現實國家的「治理化」（governmentalization）比國家本身對社會的控制更重要。由此看來，中國當前推進的深化改革，正是國家走向治理化的過程。五、六十年代，中國曾通過農業集體化的方式，逐步完成國家工業化，維護了經濟主權，而國家走向治理化則標示著農村地區徹底回歸一般意義上的治理對象（object），而不再是國家政治和經濟的基礎，因此農村的土地政策也逐漸調整為逐步向資本和市場開放。國家治理的目標總是圍繞國家的核心利益，而經濟增長是其中最重要的部分。自土地革命以來，中國的農村土地政策進行過多次重大調整，這些調整雖然滿足了不同時期的國家經濟發展需要，但也多次造成了階段性的農村問題。國家在實現治理化的過程中，包括逐漸被個體化的成員在內的所有治理對象，都被經濟增長這一目標所吸引，而現實是資本主義發展過程中，通過締造出一個龐大的體系，不斷延伸其外部並將增長的成本轉嫁出去，國家整體目標和個體的目標未必同步實現，甚至只能滿足部分對象的增長而使得其他對象承擔後果。因此，過去一個階段的土地政策不是造成當前農村問題的主要根源，改革應推進農村在地化的社群經濟體系，警惕外部金融資本下鄉對三農的新一輪剝削和破壞。