The policy-making role of civil servants explored and tested in a multiple comparative perspective: A two-level analysis of the role of flemish civil servants in flemish policy-making.

摘要

Dit proefschrift handelde over de beleidsvormingsrol van ambtenaren. Een onderzoeksobject dat nog maar zelden grondig & theoretisch was bestudeerd. Het ‘klassieke’ rolonderzoek richtte zich vooral op verwachtingen en/of opvattingen over (gewenst) gedrag, waardoor feitelijk ambtelijk gedrag tot nog toe maar zelden het hoofdobject van een rolstud ie vormde. Daar wilde ik met mijn doctoraatsonderzoek verandering in brengen. Mijn zoektocht naar de ambtelijke beleidsvorming srol behelste dus een genuanceerde exploratie van het karakteristieke gedragsrepertoire van ambtenaren in het kader van de beleidsvorming. Met genuanceerd doel ik niet alleen op een analyse van concrete beleidstaken, maar ook o p het bestuderen van de ambtelijke rol te midden van het volledige actorenveld waarbinnen beleid wordt uitgewerkt. Veel van het rolonderzoek over ambte naren bleef immers beperkt tot het bestuderen van het werk/de opvattingen van ambtenaren in de politiek-ambtelijke ruimte. Aan andere ‘arena’s’ -de horizontale overheidsinterne arena, de politiek-parlementaire arena en d e extern maatschappelijke arena- werd weinig of geen aandacht geschonken, waardoor natuurlijk een deel van het karakteristieke gedrag van ambtenar en buiten beeld bleef. Net omdat het onderzoeksobject (de afhankelijke variabele) amper genuanceerd was bestudeerd, bestond een groot deel van mijn onderzoek er in om de ambtelijke beleidsvormingsrol in deeltaken te ontl eden (te codificeren) en om die deeltaken in een repertoire-vragenlijst te gi eten. Deze zoektocht naar een adequaat ‘rolanalyse-instrument’ vormde dan ook een doel op zi ch van het doctoraatsonderzoek. Ze vond plaats aan de hand van een literatuurst udie, buitenlandse verkenningen (UK en Nederland) en een multiple-case onderzo ek binnen de Vlaamse Overheid. Aan de hand van een schriftelijk survey-onde rzoek onder Vlaamse topambtenaren (uit MVG en VOI’s) en kabinetsmedewerkers, w erd vervolgens nagegaan welk rolverschil er bestond tussen groepen ambtenare n onderling en tussen ambtenaren en ministeriële adviseurs. De data wezen uit dat er zich –althans voor de gehanteerde variabelen- w einig verschillen aftekenden naargelang de organisatorische en/ of hiërarchische positie van de ambte naren. Verrassend genoeg bleken de institutionele kenmerken van de arena waarin de ambtenaren werken niet de verwachte impact te hebben op de beleidsvormingsrol van ambtenaren. Tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers deden er zich wel heel wat rolv erschillen voor. Vooral qua advieswerk, ondersteunend werk en frequentie, richting en finaliteit van interacties bleken beide actorgroepen van elkaar te verschillen. Afsluit end denk ik te kunnen stellen dat de discussie over de zin en onzin van de kabinette n iets genuanceerder en met aandacht voor alle functies moet gevoerd worden. Va nuit politiek oogpunt zijn zij zonder meer functioneel. Voor de Minister zijn zij handig omdat ze zijn positie ten opzichte van de omvangrijke, machtige, complexe én politieke administratie en belangengroepen versterken. Beleidsmatig zijn zij noodzakelijk om in een systeem met brede coalitieregeringen ove r concrete beleidsdossiers compromissen te sluiten tussen de partijen. Het valt dan ook te verwachten dat deze merkwaardige ‘spoils-instituties’ zullen blijven bestaan. En waarom ook niet? Op diverse vlakken zijn ze voor het Vlaamse politiek-ambtelijke systeem erg functioneel. Voordeel van deze situatie is dat de administratie achter de schermen professioneel kan trachten te werken en niet voortdurend rechtstreeks blootgesteld is aan de eisen, wensen en kr itiek van maatschappelijke actoren. Zo kan ze optimaal loyaal blijven aan de e lkaar opvolgende politiek verantwoordelijken en kan ze voluit voor ‘de best e’ beleidsinvulling gaan. Kabinetten zijn dus zeker ook functioneel, omdat ze de administratie voor een deel afschermen en beschermen. Het kabinet houdt met andere woorden –net zoals de special advisers & de Junior Ministers in Groot-Brittannië- de ambtelijke b eleidsrol zuiver. Daarnaast brengt de kabinetsfiguur –onder andere door haar gedeeltelijke externe recrutering - natuurlijk ook tijdelijk vernieuwing en een zekere uitvoerende, politieke en maatschappelijke expertise in de overheidsorganisatie binnen. Vraag is echter of de kabinetten in de huidige omvang en met het huidige takenpakket moeten blijven bestaan. Een aantal van de beleidstaken die ze vandaag opnemen zouden volgens mij wel door ambtenaren kunnen opgenomen worden, al zal er dan nood zijn aan goede afspraken, open en intensieve communicatie en een loyale ambtelijke opst elling ten opzichte van het primaat van de politiek. Het feit dat het beleidswe rk in Vlaanderen verdeeld is over ambtenarij en kabinet is an sich immers niet negatief. De survey-resultaten, maar ook de cases wijzen uit dat ambtenaren en kabinet perfect complementair kunnen werken. Of een verdeling functioneel is of niet zal zich uitwijzen in de praktijk en in de evenwichten die daar bereikt worden. Maar dat een optimale verdeling een uitdaging blijft, dat staat vast.