我国地方政府性债务风险研究——基于财政可持续性视角

摘要

回顾我国最近二十年经济发展历程，地方政府性债务发挥着重要作用，由最先弥补财政赤字的功能逐渐演变成为地方经济发展过程中不可或缺的财力支持，是我国地方经济高速发展的有力支撑。然而，2008年国际金融危机爆发，为了降低其对我国经济的负面影响，中央政府制定了“四万亿”投资计划以刺激经济的发展，可是其中大部分资金需要由地方政府予以配套，导致地方政府性债务在短时间内迅速膨胀。根据我国《预算法》的规定，地方政府并没有发行债券的权利。那么如此庞大的债务规模从何而来，其又是如何运作的皆游走在政府预算收支监管之外，使得中央对地方政府的债务问题敏感起来。2013年，国家为摸清地方政府性债务基本情况由审计署联合相关部门对我国地方政府性债务进行了一次较为全面的摸底排查，结果发现地方政府性债务存在比较严重的问题，国家对其债务风险的论调是基本可控，但是各地方政府的债务又具有自身特点，怎样有针对性的加强对债务风险的评估、预防和管理是我国目前经济平稳较快发展必须面对和解决的一大现实问题，所以，本课题基于财政可持续性视角的地方政府性债务风险研究充满了强烈的时代意义和现实价值。
　　不少专家学者已经在地方政府债务风险领域的研究取得了丰硕成果，本文对地方政府性债务风险的研究是建立在前辈研究成果基础上，从财政可持续性的视角对其展开分析，主要工作和研究价值体现在以下几个方面:
　　一是传统对地方政府债务风险的研究范围要不是地方政府直接债务要不是地方政府或有债务，而本文将两者有机统一起来，从而实现真正意义上的地方政府性债务风险研究。根据审计报告对政府债务三类划分标准，政府性债务包含政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，而传统意义上的政府债务仅是指政府负有偿还责任的债务，或有债务指后两类债务。
　　二是分析视角的不同，本文从财政可持续性角度分析债务风险。鉴于对债务风险的不同理解和评估标准，可能会对债务风险评估得出不一样的结论。本文对地方政府债务风险的理解是:并不是需要地方政府在一定时间内偿还所有的债务，而是能不能在需要偿还债务时筹集到所需的资金，可以通过借新还旧等途径使其债务成为“永续不还”之债，只要能保证财政具有可持续性，不至于经济的发展和社会的稳定受到损害，地方政府就不存在债务风险。
　　三是风险评价体系的建立，围绕财政可持续性原则构建了以资产负债表为核心的静态风险评价和以跨期预算约束为基础的动态风险评价体系。第一层次是债务风险初判断，通过几个单指标值与国际风险警戒线作比较以评价风险。第二层次是对地方财政可持续性的静态分析即地方政府净资产判断风险。当地方政府净资产为正说明无债务风险，为负时说明地方政府已经资不抵债，存在债务风险。第三层次对地方财政可持续性的动态分析进行债务风险判断。财政可持续则无风险，反之，则存在风险。也就是说，在一定时期内，即使政府无力减少债务总额，但能够通过正常渠道筹集资金支付本息，那么债务风险也仍然处于可控范围内。
　　四是对地方政府性债务中或有债务按照投资项目是否产生现金流以及谁支配现金流进行切割，得到地方政府负责债务，作为地方政府性债务风险分析的重要基础。在地方政府三类不同性质的债务中，地方政府所需承担的责任是不一样的，在我们对政府性债务风险分析时，不能简单的将三类债务直接加总，需要一个中间桥梁，本文将通过地方政府负责债务实现地方政府性债务风险分析。
　　五是在建立地方政府资产负债表评价债务风险时，为更加真实的反映其评价效果，本文对地方政府资产和地方政府负债作了全新的诠释。负债定义为需要由地方政府负责的债务，而资产在文中定义为地方政府可用于偿债的资产而非全部各类资产。
　　本文共设五个章节对地方政府性债务风险进行论述。第一章是绪论。主要包括文章的选题背景、研究意义以及研究思路、方法、创新和不足。第二章是地方政府性债务现状分析。本章对地方政府债务和地方政府性债务两个概念的内涵进行了区别分析并对地方政府性债务风险进行定义;比较分析了我国30个地方政府性债务基本情况，并从资金供求矛盾角度讨论地方政府性债务形成的根本性原因。第三章是地方政府性债务风险评价方法与选择。介绍了关于债务风险评价的一些方法，在此基础上构建了本文评价债务风险的三个层次体系。第四章是地方政府性债务风险实证分析——以江苏省为例。测算了江苏省地方政府负责债务规模，结合江苏省2013年最新政府性债务资料按照第三章债务风险评价的三个层次逐级对其债务风险进行分析。第五章是结论及建议。
　　通过本文的研究得到如下结论:第一，地方财政是否可持续是本文判别债务风险存在与否的标准，不仅需要从静态进行分析还需从动态进行考量。第二，江苏省地方政府不存在债务风险，债务水平处于可控范围之内。第三，地方政府性债务规模在债务风险研究中具有重要的意义，但不能被其表面数字所蒙蔽。第四，就债务论债务是没有意义的，债务风险的评估需要结合地方政府可偿债资金来分析，需要建立能反映地方政府真正偿债能力的资产负债表。

目录

摘要

第一章 绪论

第一节 研究背景与意义

一、研究背景

二、研究意义

第二节 文献综述

一、国外研究现状

二、国内研究现状

三、简要评述

第三节 研究思路与框架

第四节 可能的创新与不足

第二章 地方政府性债务现状分析

第一节 相关概念

一、政府债务与政府性债务

二、地方政府性债务风险

第二节 地方政府性债务基本情况

第三节 地方政府性债务的形成机理分析

一、资金的需求方面

二、资金的供给方面

第三章 地方政府性债务风险评价方法与选择

第一节 单指标值法

第二节 综合评价法

第三节 资产负债法

第四节 本文对地方政府性债务风险的评价标准

第四章 地方政府性债务风险分析——以江苏省为例

第一节 基本债务情况

第二节 政府负责债务的测算

第三节 第一层次风险

第四节 第二层次风险

一、地方政府财政收入

二、地方政府性基金收入

三、债务融资项目收益

四、地方国有企业净资产及其他

五、债务风险的资产负债表分析

第五节 第三层次风险

一、负债率和赤字率指标

二、跨期预算约束计量模型

第六节 债务风险发生的影响

一、对地方政府自身的影响

二、对中央政府的影响

三、对整个社会和个人的影响

第五章 结论及建议

参考文献

致谢

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