我国农村公共财政建设之探索

摘要

“三农”问题长期困扰着中国政府，农村是国民经济中的短板，只有优先解决农村问题，国民经济才有可能持续、协调地向前发展。全面建设小康社会重点难点都在农村，农村的落后体现在生产力和生产关系两个方面，生产关系即农村的各项制度建设，其中农村财政制度尤为关键。公共财政理念就是以人为本，尊重每个个体的利益要求。以个人为中心，尽可能满足个人的所有公共需求，个人之间权力地位平等，公共事务通过个人投票机制决策，最终实现社会群体的利益极大化。以公共财政理念为指导，改革现有的农村财政制度，构建新型的农村公共财政制度有助于理顺农村财政经济关系，促进农村民主政治建设，发展农村经济。 笔者在导师的指导下，以“我国农村公共财政建设之探索”为题，对农村公共财政问题进行了有益的探讨。全文从“三农”问题引出，在全面建设小康社会目标指引下，在以前学者对公共财政研究的基础上抽象出农村公共财政理论，然后结合我国实际，提出在我国农村建立公共财政的必要性，并进一步提出我国农村公共财政收入体系的重构、农村社会保障的财政供给、农村债务的财政化解，最后探讨了“虚乡弱市”的财政管理体制。 本文由导论和正文(共九章)组成，沿着理论分析到实践应用的思路展开。 第一章：导论。本章说明从现实看，农村公共财政体系的构建是由于全面建设小康社会的要求，从理论上分析，以人为本的财政思想也内在要求农村构建公共财政体系。另外，介绍了研究农村公共财政的理论和现实意义，理论上国内从财政视角系统研究“三农”的论文、专著并不多见，国外也没有专门论述我国农村公共财政论著；从现实看，农村义务教育、社会保障、基础设施等实践需要公共财政的理论支撑，最后对全文的结构安排作了系统说明。 第二章：农村公共财政理论。本章首先探讨“三农”问题的根源，指出建设农村公共财政制度有助于解决“三农”问题，然后遵循历史的顺序介绍西方公共财政理论的演进，对我国学者的公共财政观点也作了阐述，从中吸取了精华，抽象出我国的农村公共财政理论，提出我国农村家庭为基本的生产、生活单位，土地归农村集体所有，农村现有的生产力水平低，村民自治是农村治理结构主体四大假设，农村公共财政具有提供公共服务、保障公平分配和发展区域经济三大职能，接着探讨了我国农村公共产品理论，针对我国农村公共产品供给缺位与越位，提出对我国农村公共品供给进行需求管理的观点。 第三章：我国农村财政困境的出路是重构农村公共财政。这一章对建设农村公共财政的必要性进行全面分析和论证。本章首先对农民收入现状进行了实证分析，农民收入低于城市居民，农村基尼系数状况表明农村两极分化严重，接着对造成农民收入水平低下的原因进行了分析，既有体制方面的原因，也有农村生产力水平不高的因素作用，然后进入财政层次，对财政困境进行了实证分析，指出提高农民收入水平的多种措施，说明走出农村财政困境的根本出路是建设农村公共财政制度，从财政制度变迁过程也可以看出建设农村公共财政是我国财政制度的内在演化结果。 第四章：构建我国农村公共财政的总体思路。农村公共财政要扎根于农村的政治、经济和文化的现实，在农村社会发展的总体目标下设计农村公共财政，以马列主义、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以城镇化为动力，以现代化为方向，通过财政收支活动，发展农村经济。农村公共财政的建立要以是否适应农村社会政治、经济和文化发展的需要和是否适应整体公共财政建设为准则。农村公共财政体制的建立要贯彻公共财政理念，依据公共权力取得收入，按照公共需要安排支出。 第五章：农村公共财政收入体系。近年来的农村税费改革和取消农业税使农村财政收入来源发生了重大变化，以往农业税为主要收入的乡镇财政运转更加困难，农村税收由过去的依赖农业税转化为依赖农村商品课税，工商各税、契税、耕地占用税、规费收入、罚没收入等构成农村公共财政收入体系。 第六章：农村教育的财政供给。本章首先对日本、美国、英国等国政府对教育资助的情况进行了介绍，说明农村义务教育是纯公共产品，中央政府负有更多的责任，然后阐明我国农村财政收入体系改革后农村教育经费的困境，最后提出健全农村义务教育以国家为主体，地方、学校为补充的投入机制；完善“以县为主”的分级管理体制；优化教育内部结构；引入市场机制，建立多渠道教育投入机制；统筹安排农村基础教育、职业技术教育和成人科技教育，推动农村经济发展等政策主张。 第七章：农村社会保障的财政供给。全章共分三节，第一节阐述农村社会保障的理论基础，包括个人生存权、生命周期理论、收入获取理论、社会责任理论等几个组成部分；第二节对我国当前农村社会保障供给进行了有效的分析；第三节讨论我国农村社会保障体系的构建，提出以家庭为基础，保障农村居民的基本生活；以土地为依托，构筑农村社会保障的第一道防线；以政府为主体，保障农村居民的基本生活水平。 第八章：农村乡镇政府债务的财政化解。本章首先介绍了农村县、乡政府负债状况，农村乡镇债务的借款来源包括向上级财政借款、向金融机构借款、向单位借款和向个人借款等四个组成部分，并就负债的原因进行了分析，包括收入取得并非真正的农村剩余部分、财政支出或财务支出不能产生实效、债务管理不善形成债务积累等等，然后指出现时农村债务存在极大风险，最后提出消解债务的对策思考。 第九章：“虚乡弱市”的财政管理体制。本章首先解剖农村最基层的治理单位——村级，从村民自治中透射出民主政治的光芒，在村民自治中孕育农村公共财政的萌芽；然后分析乡镇公共财政的构建，进一步延伸到县级公共财政；最后在乡镇、县级、地级市、省级之间的财政体制上提出“虚乡弱市”的体制构想。 笔者在整个研究过程中，始终坚持马克思主义、邓小平理论和“三个代表”的基本观点，坚持理论联系实际，借鉴国外的经验，立足于中国的国情，解决构建农村公共财政过程中的现实问题，形成了一些个人独特的见解，概括起来，主要有以下几个方面： 1.对农村公共财政进行系统研究。研究了农村公共财政体系构建的必要性、原则，研究了农村公共财政的收入体系、农村教育的财政供给、农村乡镇政府债务的财政化解、农村社会保障的体制建设等等。 2.在总结公共财政理论的基础上，抽象出农村公共财政理论。农村公共需要包括家庭内部解决不了的矛盾、家庭之间的纠纷需求和家庭对外部环境的需求三个部分，依据农村政治、经济和文化的现实，提出农村公共财政理论存在的四大前提假设，指出农村公共财政存在三大职能，从与城市公共品相对的角度提出农村公共产品理论。 3.明确提出了农村义务教育以国家为主体，地方、学校为补充的经费投入机制。在比例设计上，可考虑中央财政投入60％，省、市、县三级政府承担其余的40％。 4.系统梳理了农村社会保障的理论基础，以保障个人生存权为出发点，考虑个人在生命周期中的生计保障会出现断层，在收入必须由市场获取的前提下，考虑个人会因种种原因无法从市场获取收入，而国家又负有保障的社会责任，因此，由国家建立起农村社会保障体系，确保农村社会中弱者的生存权。 5.立足于我国家庭、家族文化背景，提出了具有中国特色的农村社会保障体系，即以家庭为基础，保障农村居民的基本生活；以土地为依托，构筑农村社会保障的第一道防线；以政府为主体，保障农村居民的基本生活水平。政府对农村居民的生活保障起兜底作用。 6.明确提出对农村公共品实行需求管理的政策主张。我国以前对农村公共品进行供给管理，造成了供需脱节，浪费了农村资源；采用需求管理则能保障供需渠道畅通，有利于农村长期稳定发展。需求管理的方法体系有偏好显示管理、偏好加总管理、偏好实施管理和偏好更新管理四个方面。 7.针对我国分级财政体制存在的问题，明确提出了实施“虚乡弱市”的财政管理体制构想，即虚化乡、地级市两级，夯实中央、省、县三级，在具体操作方法上实施“乡财县管”和“省直管县”。

目录

文摘

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第一章导论

第二章农村公共财政的理论基础

第三章我国农村财政的现状分析

第四章构建我国农村公共财政的总体思路

第五章农村公共财政收入体系

第六章农村教育的财政供给

第七章农村社会保障的财政供给

第八章农村乡镇政府债务的财政化解

第九章“虚乡弱市”的财政管理体制建设

参考文献

后记

致谢