基层财政困难与农村公共物品供给研究

摘要

农村公共物品，相对于农村私人物品而言，是满足农村公共需要，在消费过程中具有非竞争性和非排他性的物品。它的供给状况直接关系到农业生产的丰歉和农民的生活状况。但是长期以来，在基层财政严重困难的状况下，我国农村公共物品供给严重不足，基础设施落后，农业生产发展受阻，农民生活受到影响。基层财力困乏是农村公共物品供给短缺的最直接原因，基层财政状况的改善对扩大农村公共物品的供给具有积极的意义。 因此，找出导致我国基层财政困难进而引发公共物品供给短缺的经济、体制及其他方面的原因，才能有针对性地缓解基层财政压力并且扩大农村公共物品供给。另外，用钱用在刀刃上，特别是基于我国基层财力匮乏的现状，如何通过需求机制的约束把有限的资金用在农民最需要的公共物品上、避免供需矛盾，是关乎减轻基层公共支出压力和提高农村公共物品有效供给的关键。同时，由于政府供给不足，建立以公共财政为主体的、动员全社会各方力量共同参与的农村公共物品供给机制，对这一问题的解决有深刻而积极的意义。 第一章是文章的导论部分。我国在多年的经济转轨过程中，经济年平均增长率达到9％，但是这种高速发展是以非对称型的转型为代价的，即拉大了人们对社会公共物品享有水平的差距，突出表现在了城乡公共物品的供给上。要完成全面建设小康社会的目标，就要把统筹城乡经济社会发展作为新的发展战略。因而，在当前基层财政困难和农村公共物品短缺的状况下，研究基层财政压力与农村公共物品的供给有极其重大的理论和现实意义。近年来，政府对“三农问题”关注度很高，国内学者对基层财政困难和农村公共物品供给的研究也增多，但比较分散，缺乏系统性。大多集中在农村公共物品供给体制的制度变迁、农村公共物品的筹资体制等方面，而从经济学、公共财政、乡镇公共管理等学科融合考虑，尤其是从基层财政困难的现实情况入手对农村公共物品供给进行论述的却相对较少。因此，本文致力于以基层财政压力条件下农村公共物品的供给现状为突破口，找出导致基层财政困难和农村公共物品供给现状的深刻根源，继而寻求解决的途径和方式。 第二章是农村公共物品及其供给分析。公共物品是具有非竞争性和非排他性的物品；农村公共物品是指用于满足农村公共需要具有非竞争性和非排它性的社会物品。现实生活中能够严格符合上述定义的农村公共物品非常少，绝大多数农村公共物品是以混合公共物品的形式存在的。基于此，笔者将农村公共物品界定拓展开来，并对农村公共物品作如下分类：第一，按照公共物品在消费过程中的不同性质，可分为农村纯公共物品和农村混合公共物品，并以此界定政府与市场之间的供给责任。第二，按照公共物品受益的范围，可分为全国性农村公共物品和地方性农村公共物品，并以此界定各级政府之间的供给责任。结论是：其一，鉴于绝大多数农村公共物品以准公共物品的形式存在，具有纯公共物品的特征，这决定了各级政府应当成为提供农村公共物品的主体。其二，鉴于农村公共物品受益范围多层次性的特征，决定了中央和地方政府在提供农村公共物品的责任上有着不同的分工。现实中农村公共物品绝大多数是以地方公共物品的形式存在，由此决定了各级地方政府在提供农村公共物品中的主导地位。 第三章是我国基层财政困难及农村公共物品供给现状分析。这部分首先提出我国县乡基层政府运行困难，具体表现在：基层财政“吃饭”难，工资拖欠严重；预算内资金缺口大，预算外收入膨胀，并且基层财政负债严重，财政风险加大。另外，县乡两级政府作为我国基层政权组织，负有县、乡区域内的公共物品与服务的提供职责。但近年来，基层财政支出超常增长，收支矛盾突出，公用事业发展能力低下。一些县、乡财政难以维持“吃饭”水平，用来提供公共产品与服务的能力非常有限。其次，着重从基层财力匮乏的角度，结合四川省通江县具体情况展现了农村公共物品的供给严重不足的现状，具体表现在：农村基础设施建设和扶持农业发展难；基层政府办学难；基层政府办医难和农村社会保障制度不健全。通过大量鲜活的数字生动地展现了我国农村，特别是中西部地区，农村公共物品供给已经到达了严重缺乏的境地。 第四章是基层财政压力与农村公共物品短缺的原因分析。首先，经济原因：目前我国县域经济大都以农业为主，在中西部不发达地区，县乡经济的农业特色更为明显。由于农业技术进步和劳动生产率提高速度比较慢，所以，与工商业发达的地区相比，农业地区在财力、公共服务和社会就业等方面都处于劣势。其次，制度缺陷：地方财政职能错位表现在——分税制改革在确定县级财政职能时带有明显的计划经济体制痕迹，并没有遵循市场经济国家事权划分的一般原则，存在县级财政职能的错位并导致县级财政公共支出的困难和财力匮乏；税收制度方面的缺陷表现在——地方税管理权限过于集中，共享税比重过大，地方税收入规模较小，地方税制改革滞后；在转移支付制度方面的问题表现在——转移支付资金结构不合理；转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱；转移支付形式繁多，管理分散。最后，农村税费改革使得基层财政困境“显性化”。县乡财政困难的问题虽然由来已久，由于过去县乡政府拥有收取费用的“权利”，只要财政收支出现缺口，县乡政府就可以通过收取费用的途径加以弥补。因此，过去县乡财政问题并不被各级政府所重视。农村税费改革将基层政府收取费用的“权利”予以取消，切断财政收支缺口弥补的渠道，使得县乡财政困境“显性化”。 第五章是缓解基层财政压力与构筑农村公共物品供给新体制的政策建议，这是解决问题的部分。根据上一章的原因探析，这部分提出了一些相应对策、措施。首先，解决基层财政困难的根本出路在于发展经济，培植财源。要牢固树立财政经济观，充分发挥财政职能作用，运用财政、税收等政策，促进经济发展，从而促使财政增收。其次，在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的要求，事权与财权、财力相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度等内容。再次，我国基层财力匮乏，要想改善农村公共物品的供给状况，提高财政资金的使用效率至为关键，这就需要建立良好的需求表达机制。另外，我国农村地域辽阔，农村人口众多，对农村公共物品的需求规模较大，仅仅依靠有限的财政投资来增加农村公共物品的供给，往往力不从心，这就需要多元化的供给方式。最后，缓解县乡财政困难，改革农村公共物品的供给体制是一个庞大又复杂的系统工程，要真正使得此项改革落到实处，还需要与此相关的其它措施的配合。

目录

文摘

英文文摘

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前言

第一章导论

第二章农村公共物品及其供给分析

第三章我国基层财政困难及农村公共物品供给现状

第四章基层财政压力与农村公共物品短缺的原因分析

第五章缓解基层财政压力与构筑农村公共物品供给新体制

参考文献

致谢