国有资产授权经营制度的法律问题研究

摘要

国有资产授权经营制度是我国国有资产管理体制改革、国有企业改革经过长期艰辛的探索而获得的一项重要成果。2003年5月13日国务院通过的《企业国有资产监督管理暂行条例》(简称《条例》)和同年10月14日中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(简称《2003年决定》)标志着这项制度的正式确立，为我国国有资产管理体制改革、国有企业改革提供了一条可供选择的、有效的路径。但是，因为法学理论研究的滞后，使对国有资产授权经营制度的研究长期以来主要集中在经济学和管理学领域。由于不同学科之间研究进路甚至在基本概念上都不能有效对接，致使经济学和管理学界在构建“国有资产授权经营”这一法律制度时往往就事论事，缺乏长远的制度安排。 本文从法律视角入手，通过对国有资产授权经营制度内涵的界定和历史沿革的梳理，尤其是通过对国有资产授权经营制度内部法律关系的分析，指出现行国有资产授权经营制度存在的理论缺陷和实践问题，提出了以信托制度为理论基础全面建构国有资产授权经营制度，以及完善相关法律制度规定的意见和建议。 本文分为六个部分，主要内容如下： 第一部分，前言。提出本文的研究主旨，通过厘清国有资产授权经营制度中所涉及的诸多法律关系，并基于对国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的法律关系的性质的剖析，提出了以信托制度为基础建立新型的国有资产授权经营制度的架构，以克服实践中已经出现的诸多弊端。 第二部分，国有资产授权经营制度的内涵分析。本部分根据现行有效的政策、法律制度入手，用法律关系作为分析工具，系统分析并阐述了国有资产授权经营制度的基本法律问题，包括授权主体、授权性质、具体授权的内容等，并由此对授权经营制度的历史意义进行了归纳和总结。 第三部分，国有资产授权经营制度的历史沿革。本部分主要是依据国有资产授权经营政策、法律制度的历史发展脉络对该项制度的历史沿革和背景进行了必要的阐述和探讨。上世纪80年代末，我国的国有资产授权经营制度经历了从初始形成到完善再到进一步发展的历程，其内容和适用范围在每一个发展阶段都有所不同。大体上可以分为这样三个阶段：在初始阶段，国有资产授权经营的适用范围是经国家批准试点的企业集团。其内涵是由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势；经过四年的试点，授权经营的概念进一步明确并拓宽，其具体内容也得到具体确定，有关授权经营的政策、法律进入了一个完善、规范的阶段；党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》将国有资产的授权经营明确地上升为一项国有资产管理的原则，2003年5月13日国务院通过的《暂行条例》对于授权经营的范围进行了新的规定，国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营，从而推动国有资产授权经营发展到一个更新、更完善的境界。 第四部分，国有资产运营机构的内在法律关系分析。从法律关系分析入手，对国有资产授权经营制度从法律视角作出较为全面的制度解析，这部分是本文的立论基础。授权经营制度所涉及的法律关系分为核心法律关系和与授权经营相关的法律关系两类。国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的关系是核心法律关系，在这个核心的法律关系中，基于国有资产监管机构将被授权的国有企业的产(股)权授予国有资产运营机构而产生的法律关系属于何种法律性质是本文探讨以什么制度构建授权经营制度的理论基础。由于这种法律关系符合信托制度的诸多特征，在同法律上的委托代理关系进行辨析的基础上得出结论：通过信托制度来构建授权经营制度具有促进国有资产保值增值、防止国有资产流失等优点。与授权经营相关的法律关系包括国有资产监管机构与被授权的国有企业、国有资产运营机构与被授权的国有企业两方面的法律关系，它们厘清与否将直接制约委托授权关系目标价值的实现。 第五部分，我国现行授权经营制度存在的缺陷分析。本部分在第四部分对授权经营制度内部法律关系分析的基础上，从宏观到微观层面指出我国现行授权经营制度存在的理论缺陷和实践问题。 首先在宏观层面，授权经营制度主要存在以下三个方面的问题：1、法律规定粗疏，效力等级低，主要体现为行政法规；同时，现行公司法存在许多不足和缺漏之处，影响了国有资产运营机构与被授权企业之间建立起一种合理的私法关系。2、实践不规范。授权经营制度只是在形式上解决了“所出资企业”的出资人缺位问题，实质上与缺位无异，因而更不能解决国有资本运营的“低效率”问题。3、法律制度和法律关系方面存在不足。本文认为授权经营制度的核心法律关系实质上是一种信托法律关系，因而与完善的信托法律关系相比，该项制度在受托人选任制度、授权经营合同制度等方面存在不足。其次，微观层面上，授权经营的企业集团内部存在权责不统一，国有资产监管效率低下等问题，这一切都需要我们以法律制度来合理构建授权经营制度，从根本上解决“出资人缺位”等诸多的问题。 第六部分，结论。提出了完善我国国有资产授权经营制度的建议和措施，这是本文的研究重点。针对授权经营制度现阶段存在的问题，本文主张在国有资产授权经营制度下对国有资本进行信托经营，以信托制度全面构建我国国有资产授权经营制度。具体来说： 首先，依据信托法基本原理，论述了国有资本信托运营的法律机理及实践模式和分类，本文认为，国有资本信托不但可以解决国有资产运营中因所有者缺位所引起的“内部人控制”和国有资产流失问题，而且可以有效防止国有资产运营中的行政化倾向，在国家和市场之间建立一道屏障，以维护公平的市场竞争秩序，同时实现国有资产的保值增值。并在此基础上进一步提出在以下五个方面构建国有资本信托的法律制度：(1)委托人资格审查制度，该制度内容应包括委托人资格标准、审查主体、审查事项范围、审查期限以及审查程序等。(2)受托人选任制和经营原则。建立国有资本信托的受托人选任制度，是影响国有资本信托成败的关键。该制度应明确国有资本信托的受托人选任范围、标准、程序以及结果公示等问题，并通过综合考评的方式，确定由谁作为受托方，对委托的国有企业产(股)权进行经营。(3)信托合同登记备案制度。要利用信托财产具有独立性和有限责任性的特点从而使其具有对抗其他善意第三人的效力，必须采取特定方式予以登记备案进行公示。(4)受托人破产隔离制度，这是有效保护国有资产、防止国有资产流失的重要措施。完整的信托破产隔离应该包括信托财产与委托人破产风险的隔离和与受托人破产风险的隔离两个方面。(5)检查监督制度。一方面应进一步完善资产评估、产权登记、会计监督、审计监督以及税务监督等相应的检查监督制度。另一方面，为加强对企业国有资产的监督管理，真实反映国有资本运营状况，还应对国有资本保值增值结果加以确认。 其次，提出应从三个方面全面建构国有资产授权经营中的责任追究制度，强化授权经营的过程化监管。这三个方面是：(1)在国有资产监管机构与国有资产运营机构之间严格履行信托合同。(2)对经过授权的国有资产运营机构区分不同情况追究相关责任人员的责任。(3)强化国有资产授权经营过程中的民事责任。通过建立私法契约关系，加强法律责任制度的规定以约束相关的经营者，具体落实国有资产授权经营的各项目标，真正实现国有资产的保值、增值。 最后，从立法方面，建议制定专门法律，修订并完善相关法律规定。第一，修订现行企业法，确认公司和企业对其经营的国有资产的所有权，促使国家对国有资产的经营由实物控制转向价值形态控制。第二，限制国有资产经营双层模式的发展，将由国有资产监管机构直接控制和运营的国有企业限制在生产特殊产品的企业或属于特定行业的范围之内。第三，完善公司法制度，尤其是完善公司解散和清算制度方面的规定。

目录

文摘

英文文摘

前言

一、国有资产授权经营制度的内涵及其意义

二、国有资产授权经营制度的历史沿革

三、国有资产授权经营制度的内在法律关系解析

四、现行国有资产授权经营制度缺陷分析

五、完善我国现行国有资产授权经营制度的建议与措施

参考资料

后记

致谢