南京国民政府训政前期立法体制研究（1928—1937）

摘要

在中国近代立法史上，南京国民政府在1928年五院制建立至1937年抗战爆发之前的10年间，取得了堪称辉煌的立法成就。其效仿欧洲大陆法系的模式，建立了较为完备的法律部门，有关法律概念、原则和规范以成文法典的形式，形成了完整的“六法体系”，在法律内容、价值观以及立法技术等方面均获得了一定成就。南京国民政府之所以有如此立法成绩，一个重要原因是国民政府在这10年间形成了基本的立法体制：立法院作为专门的立法机关得以确立并承担了大量的立法工作；对于立法权的设置、归属、范围等有较为明确的规定；立法程序作为立法权的运行载体，在法律上有完整规定，并获得了一定实践经验。而这一立法体制得以建立，是以国民政府从军职转向党治，并按照孙中山训政理论和宪政思想为基础而建立的训政体制为背景的。因此，此时的立法体制，处处渗透着训政的色彩。作为我国立法史上存在过的独一无二的立法体制，是由多项具体制度和内容构成的有机整体，具有独特的内涵、结构和特征，其历史经验和教训值得探讨，而法学界对此尚无专门性研究。本文主旨在于，将国民政府训政前期的立法体制作为一种制度类型和制度体系进行研究，对其构成要素、结构体系及其实际运行进行分析，并探讨其在法制现代化过程中的作用。 本文分为绪论、第一至五章以及绪论三大部分。 绪论部分简要讨论了文章的研究对象和意义，介绍文章的基本框架和思路， 并对有关学术史进行了回顾。 第一章：训政前期立法体制的建构。本章着重讨论南京国民政府训政前期立法体制形成的政治制度背景和理论基础。从晚清资政院的设立到民国国会被解散，正是西方议会制度在中国近代史上从移植到失败的过程，这一过程也意味着以议会为核心而展开的立法活动的开端和旋即遭到挫折。由于当时中国政坛掌权者频频易主，完整的立法体制并未形成。而议会制度移植失败的结果，使得各种改造议会制度的设计方案纷纷出炉；在制度上，则使得一度与代议制紧密相连的民国立法体制在日后的重建与发展中逐步偏离了西方议会制度的轨道，以至于南京国民政府彻底放弃了任何民意机关的形式。因此，从移植议会制度到改造议会制度，正是南京国民政府训政前期立法体制得以建立的制度背景。就训政前期立法体制形成的理论基础而言，最直接的理论依据是在当时各种改造议会制度思潮中最为完整的方案——孙中山的宪政思想，包括“建国三时期”理论和五权宪政学说。同时，以胡汉民为首的国民党人，针对国民政府从军政转向训政等时政特点，对孙中山的宪政理论加以阐释和创新，进一步强化“以党治国”思想，并针对立法机关的设置等问题提出了具体的解决方案。以上述政治制度和理论基础为背景，南京国民政府颁发了一系列宪法性法律文件，训政前期的立法体制最终得以建立。在该章还对当时的立法成果进行了简要评述。 第二章：训政前期立法主体结构分解。本章讨论了南京国民政府训政前期有权进行立法以及对立法活动产生实质性影响的各类主体。在横向上，立法主体包括两套系统，即国民政府内部有权制定法律或命令的各“治权”机关和国民党内作为立法主体的党务机关。其中，属于国民政府系统的立法主体有：制定法律的专任机关——立法院；命令的制定机关——行政院、司法院、监察院、考试院及各自所属机构等。国民党内立法主体包括：实际控制国家立法权的中央政治会议，进行立法决策的国民党最高权力机关——国民党全体代表大会、中央执行委员会以及中央执行委员会常务会议。这两套立法系统之间的关系并非平行，而是表现为立法院以及国民政府内其他立法主体受制于国民党党内立法主体。此外，某些具有特定身份的个人，对立法活动也产生了一定影响，如国民政府主席、立法院院长、立法委员等。在纵向上，除上述中央立法主体外，还存在地方立法主体，包括：省政府委员会，行政督察区专员公署，市参议会与市政会议，县参议会与 县行政会议，地方党部。其特点是，法律上的立法主体和实际中的立法主体不相符合，仅仅存在于制度中的立法主体如市参议会或县级立法主体在实践当中付诸阙如。此外，某些在蒋介石操控下的军事机关，如南昌行营，鄂豫皖三省剿匪司令总部也在行使着事实上的立法权，而成为非法定的立法主体。 第三章：训政前期立法权限辨析。本章主要分析各立法主体法定的立法权限以及实际运行状况，力图厘清这一时期的法律渊源，认识不同性质的法律文件之间的关系及其实质。就国民党党内立法主体而言，国民党全体代表大会、中央执行委员会以及中央执行委员会常务会议具有最高立法权。而在实践中立法活动较为频繁的是中央执行委员会常务委员会，其不仅直接制定法律，而且大量行使复决权。中央政治会议作为国民党内最高政治指导机关，其享有法律的创制权、复决权以及直接立法权。其中最重要的权力是通过立法原则的拟定控制整个立法活动。国民政府系统内的立法主体中，立法院的立法权限是议决所有的法律案，制定、修改、废止法律是其最主要的职责。而这些权力受到中政会的严格控制。其制定的法律甚至可以被中政会直接改变。其他各院及下属机构有权在自身职权范围内制定“命令”。司法院有权解释各种法令。此外，军事机关也通过直接制定法律而大量侵越立法权。在中央与地方的立法权划分方面，理论上坚持孙中山的均权原则，制度上维护中央集权，而事实却是中央权威丧失，政令不通，各地方自行其事，形成了名为集权，实为分权的局势。 第四章：训政前期立法程序运行展示。根据一系列法律之规定，立法院的立法程序相对完备。但在实际运行中，几乎每一个基本环节，都不同程度地受到国民党机关的渗透和干扰。其中有些程序性规定，如出席与列席之区分、表决方式的采纳等等，照搬西方国家现成制度。但在带有训政色彩的立法体制下，这些制度失去了赖以生存的土壤而变得毫无意义。关于命令的制定程序，不同的制定主体其程序不完全一致，没有统一规定。以行政院的立法程序为例，其实际运行往往受到某个机构或个人的影响。关于地方立法程序，由于各地立法情况极为复杂，未能——予以考察。因此，本节主要从典型制度入手，分析地方立法程序的状况。 第五章：训政时期立法体制的转变与发展。本章分别讨论了《五五宪草》、《期成宪草》、政协《宪草修改原则》以及《中华民国宪法》中关于立法体制的设计以及抗战以后立法体制的实际运行状况。《五五宪草》历经七稿，其中关于 立法体制的设计和变化呈现出一条鲜明脉络：立法权的逐步削弱和行政权的不断提高，直至《五五宪草》成为南京国民政府历史上行政集权最为严重的一部宪草。《期成宪草》确定了具有一定民主性和分权制衡色彩的立法体制：由民选产生的民意机关及其常设机关在国家立法系统中占据了足以与行政权以及其他权力相抗衡的地位；作为治权机关的立法院被技术化。《宪草修改原则》中所体现的立法体制，实质上更接近于西方代议制国家，强调以民意机关作为行使立法权的核心，提高立法权在国家体系中的地位，防止总统滥用职权。《中华民国宪法》则确立了直接民权和代议政治相混合、行政部门代行国会部分职权的立法体制。而在实践中，抗战时期的立法体制具有明显的战时特征；1945年以后进入行宪时期后，立法院成为民意机关，代表了立法体制转向为以代议政治为核心。但随着国民党兵溃大陆，行宪时期的立法体制不得不结束了在大陆的历史使命。 余论：本章从训政前期立法体制与孙中山最初构想的差异和这一体制在法制现代化中的地位与作用两方面，对全文进行总结。国民政府训政前期的立法体制只是在形式上继承了孙中山的设想，在根本精神和根本原则上则是背道而驰的。在法制现代化建设中，只有一套法律规则，而推动法律规则正常运行的法律组织和运行机制则存在严重缺陷。表现为：立法者在具体立法工作中的矛盾心态；立法权始终沦为行政权的附属品；中央与地方的关系没有固定化和法制化；盲目照搬而忽视现代民主国家立法程序形成的本质及其意义。

目录

文摘

英文文摘

绪论

一、研究对象及其意义

二、学术史回顾

三、基本思路与框架

第一章训政时期立法体制的建构

一、制度背景：从移植议会制度到改造议会制度

(一)议会制度的移植与失败

(二)受中国知识界关注的欧美改造议会制度新趋势

(三)中国改造议会制度思潮的出现

二、训政前期立法体制形成的理论基础

（一）孙中山的宪政思想

（二）胡汉民等国民党人的立法建制思想

三、训政前期立法体制的形成过程

（一）国民政府初建时期的立法体制建设

（二）训政前期立法体制的建立

（三）训政前期立法体制的特点

四、训政前期立法成果评述

（一）在形式上建立了完整的六法体系

（二）较快的立法速度和较多的立法数量构成了立法高效性

（三）较为精良的立技术值得为当代中国法律发展所借鉴

第二章训政前期立法主体结构分解

一、制定法律的立法主体

(一）立法院：专任立法主体

(二）中央政治会议：国家立法活动的实际控制主体

(三)国民党最高权力机关：立法政策的决定主体

二、次级立法主体：行政院、监察院、考试院及司法院以及院下各部会

(一)行政院及所属各部委

(二)司法院及所属机构

(三)监察院及所属机构

(四)考试院及所属机构

三、具有特定身份的个人：对立法的直接影响主体

(一)国民政府主席：具有形式意义的程序性立法主体

(二)立法院院长：法律制定机关的领导者

(三)立法委员：法律制定的执行者

四、地方立法主体

(一)各类组织法框架下的地方立法主体

(二)非法定的立法主体：特定的军事机关

五、训政前期立法主体结构的特点

(一)立法主体的构成中缺乏民意机关的实质因系

(二)关于立法主体的法律规定与实际运行相脱离

(三)立法主体的职权、产生方法等因政策或法律多变而处于不稳定状态

(四)政治权力斗争影响到立法主体相关制度的完善，并导致制度的缺陷

第三章训政前期立法权限划分辨析

一、国民党内部立法主体的立法权配置

(一)党内立法主体立法权限的有关规定

(二)党内立法主体的实际运作

二、中政会与立法院的立法权限划分

(一)立法院的立法权限

(二)中政会与立法院之间的关系

三、立法院与其他各院、部、会之间的关系：法律与命令

(一)条例的模糊定位

(二)命令——规则、规章、细则等其他规范性法律文件的权限

(三)司法院法令解释权

(四)军事机关立法权

四、中央与地方的权限划分

（一）中央与地方权限划分的理论基础

（二）中央和地方立法权限划分的制度演变

（三）中央与地方法权限划分的实际态势及评价

五、结论

第四章训政前期立法程序运行展行

一、民国时期对于立法程序的理论研究和早期实践

二、法律的制定程序：立法程序的主要表现形式

（一）1925年7月南京国民政府成立至1928年12月立法院成立前期间的立法程序

（二）1928年12月立法院成立至1937年抗爆发时期立法程序的制度规定

（三）法律制定程序的实际运作

（四）小结

三、行政院、司法院、监察院、考试院的立法程序——命令的制定程序

（一）行政院

（二）司法院

（三）监察院

（四）考试院

（五）小结

四、院以下各部、委的立法程序

（一）内政部

（二）审计部

五、地方立法程序

（一）省政府委员会的立法程序

（二）市政会议的立法程序

（三）中央立法中关于地方立法的程序性规定

第五章训政时期立法体制的转变与发展

一、《五五宪草》的制定过程中关于立法体制的规定及评价

（一）1934年3月中华民国宪法草案初稿

（二）1934年7月中华民国宪 法草案初稿审查修正案

（三）1934年10月16日立法院三读通过的《中华民国宪法草案》

（四）1936年5月5日公布的《五五宪草》

二、《期成宪草》中关于立法体制的设计

（一）关于国民大会代表的组成

（二）关于国民大会及议政会的会期和职权

（三）关于立法院的地位

（四）关于中央与地方立法权限的划分

三、政协《宪草修改原则》的立法体制

（一）无形国大

（二）具有议会地位的立法院

（三）中央与地方的立法权限划分

四、《中华民国宪法》中的立法体制

五、1937年以后国民政府立法体制的实际运作概述

（一）1937年7月至1945年8月抗战时期

（二）1945年8月至1949年12月结束训政、行宪时期

余论

参考文献

在读期间发表的学术论文与研究成果

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