论行政信访的权利救济功能

摘要

信访制度在中国由来已久,作为一种取材于中国传统的制度,在新中国成立后很长一段时间内在权力监督、民意表达、权利救济等方面发挥了重要作用,随着中国社会的快速发展,社会矛盾不断增多,与此相对应的是法治建设的相对落后和权利救济体系的不完善,这就导致许多社会矛盾得不到解决,逐渐积累和尖锐化,形成了一浪高过一浪的“信访洪峰”,于是理论界和实务界就展开了一场持久的关于信访制度的存废之争,并围绕这一争论形成了保留信访、取消信访两种观点。以上观点在讨论这一问题时,或是在没有区分立法信访、司法信访和行政信访的基础上进行笼统的阐述,或是在没有区分信访制度不同功能的情况下进行泛泛的分析。本文认为,在讨论信访制度存废的过程中,简单地主张保留或取消信访的观点都是不全面的,应当对信访制度本身及其功能进行分类,才能真正找出问题的症结所在。就信访制度本身而言,按照新《信访条例》的规定,可以将信访分为立法信访、司法信访和行政信访,由于行政活动对公民、法人和其他组织利益较立法和司法活动有着更广泛和直接的影响,实践中在行政活动过程中更易产生纠纷,事实上,大量的信访案件都来自行政活动领域,因此本文将选择行政信访作为研究对象。就信访的功能而言,一般分为权力监督、民意表达、权利救济三个方面,现代民主法治的发展要求公民、法人或其他组织政治参与渠道不断增加,信访在权力监督和民意表达方面的功能正顺应了这种趋势,因此信访这两方面的功能应当保留,这也基本是学者的共识,现代民主法治的发展同样要求司法在社会纠纷解决体系中具有权威的地位,而实践中,很多纠纷都涌向了信访渠道,现行的信访制度却弊端重重。事实上,关于信访制度的争论是主要是围绕着其权利救济功能展开的。因此本文将选取行政信访的权利救济功能作为研究对象进行系统讨论。
　　 本研究分为四部分：第一部分对行政信访进行整体介绍,从信访和行政信访的概念出发,回溯信访的历史演变,进而简要介绍行政信访的运行现状及有关行政信访的存废之争,引出论文讨论的主题,提出本文保留行政信访权利救济功能的观点。第二部分从司法及准司法救济途径的缺陷、社会转型时期解决社会矛盾的现实需要等方面对保留行政信访权利救济功能的必要性进行分析,说明行政信访应当作为一种补充性的权利救济途径予以保留。并通过对行政信访与相关制度进行比较,论述行政信访与中国古代的非常上诉制度有着本质的不同,行政信访并不是一种人治化的纠纷解决机制,而法治发达的国家和地区也保留着类似行政信访的补充性权利救济制度,说明一种补充性的权利救济途径与法治的要求并不冲突,并且我们可以在对比中看到中国行政信访制度的不足,最后明确了行政信访补充性权利救济途径的定位。第三部分论述了保留行政信访权利救济功能的可行性。首先从人权保护的要求和“有权利必有救济”的法理两方面提出了完善行政信访权利救济功能的理论基础,其次从非司法的救济途径不等于非法治的救济途径和法治化并不等于强化两方面论述了完善行政信访权利救济功能并不会冲击中国的法治化进程。第四部分本着最大程度地防止行政执法活动对当事人权利造成侵害和最大范围地对当事人的权利进行救济的原则,从完善行政程序立法和整个行政救济体系的角度提出了完善行政信访的权利救济功能的路径选择。