优抚政策的变迁:从政策维权向法律维权的分析框架

摘要

制度经济学家利用普通经济学的“供求原理”来分析制度的供求关系及其变化规则,同样,利用制度供求原理也可以充分阐释公共政策这一特殊形式的公共物品之供求关系和变化规则。在现实生活中,政府提供政策会受到政治、经济、法律等方面的规制。政治、经济、社会及法律规则的变化,不仅造成潜在的政策需求大于实际的政策供给,使政策本身进入非均衡状态,而且开始威胁原有政策安排的稳定性,加剧原有政策的内在矛盾。
　　 本文从维权的视角研究公共政策的变迁问题。作为一个政策社会,中国通常主要通过政策自上而下制定政策来治理社会。民众也习惯以政策作为主要维权工作。但是,中国正处于社会转型期,民众维护自身权益的需求与政策维权的局限性之间的冲突日益加剧。从制度变迁的逻辑看,法治国家的进程必然表现为政策维权向法律维权方向发展。在依法治国的背景下,法治建设逐渐成为政策变迁的核心。公共政策的调整变革逐渐纳入法制化轨道。如何有效避免因政策供求失衡而导致的自身合法化危机,使每个被侵犯的权利都能获得及时而公正的救济,是一个亟待解决的课题。
　　 本文以优抚政策的变迁为个案,通过对新修订的《军人抚恤优待条例》出台背景、执行效果的实证考察,提出了一个基本观点:政策维权走向法律维权的逻辑为公共政策的实施提供了更有利的条件。公共政策在很多时候正是在维权逻辑发生变化的过程中做出调整和变革的。为了论证这个基本观点,通过对优抚政策变迁的分析,从两个分论点来分步论证。第一,从社会优抚政策实施的效果来看,优抚对象习惯采取的政策维权手段在维护其权益方面是非常有限的。这种有限性既与优抚政策本身是否完善有关,也与实施这一政策缺乏有效的法律保障有关。第二,在现有的条件下,法律维权要起到有效维护优抚对象权益的功能还有很多制约条件,但其中一些制约因素可以通过优抚政策完善来加以解决的。维权机制的法律化同时也对优抚政策的实施主体提出了新的要求和刚性的规定,这为维权者采取法律维权的方式提供了可能的途径。