我国湿地保护地方立法评析

摘要

湿地是重要的国土资源和自然资源,它具有涵养水源、净化水质、蓄洪防涝、调节气候、维护生物多样性等繁多的生态功能,同时蕴含着景观旅游、野生动植物资源等巨大的经济价值及科研价值,有着“地球之肾”、“城市之肺”的美誉,在联合国环境规划署(UNEP)、世界自然资源保护联盟(IUCN)和世界自然基金会(WWF)世界自然保护大纲中,湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统。然而伴随着经济的飞速发展,对湿地的盲目开垦、肆意开发利用致使我国湿地面积锐减,严重影响了湿地的环境调节功能,引发了多种生态恶化现象,洪涝灾害频发、水土流失严重、生物多样性减少等等,形式非常严峻。论文一、二部分概括了湿地的特性、价值以及面临的严峻压力,明确湿地保护的艰巨任务究竟是什么。
　　 通过立法将对湿地的利用和保护以法律手段规范起来,是保障湿地稳定健康,实现可持续发展的最有效手段。我国对湿地的立法保护,可以追溯到1979年的《环境保护法(试行)》的颁布,在此后的二十多年中我国陆续颁布了许多保护环境资源的法律法规,对于湿地保护的法律依据则散落在诸如《水产资源繁殖保护条例》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《土地管理保护法》、《渔业法》、《水法》等法律法规中,呈现出分散性、间接性的特征。不过,地方建立的湿地保护立法并非无源之水,它们是按照我国宪法、中央立法机关制定的环境保护法等建立的。此外,重要人民政府制定了一些湿地保护规划、计划等,对全国的湿地保护工作的开展发挥了重要的规范作用。正是根据这种情况,在系统总结我国地方湿地保护立法的经验教训之前,论文第三部分首先对适用于全国的立法与湿地保护有关的规定做了归纳整理。
　　 直到2003年5月13日《云南省玉龙纳西族自治县拉市海高原湿地保护管理条例》获得通过,我国的湿地保护立法进程才开始出现转折,湿地保护工作真正迈向了法制化管理的轨道。以往的发展进步只是量的增加,而一部专门针对湿地的综合立法的出台则是质的变化,也就是从这时起,《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《甘肃省湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》等诸多湿地保护专项立法接连颁布实施,在国家层面的湿地专项立法尚未出台的大背景下,我国湿地立法的现有成果均是地方立法,对湿地的法律保护也就主要靠地方立法了。既然我国的湿地保护法走了“从地方到中央”的发展道路,所以,为实现我国湿地保护立法的完善,系统研究当前的地方湿地保护立法,总结其成就和不足就显得十分必要。
　　 这些立法既是我国湿地保护立法所取得的成就,也是我国湿地保护法研究的成果的体现,论文第四部分对此进行了专门的论述。湿地地方立法的颁布实施对我国的湿地保护意义重大,使湿地保护工作更加系统化,并可以贴合地方特色实施针对性保护措施,兼顾了地域差异性,并将环境影响评价、生态补偿等制度引入湿地保护,提高了湿地保护效率,反映了我国环境立法的进步。
　　 在总结我国地方湿地保护立法和湿地保护法研究取得的成就的同时,我们也应当注意到,囿于社会发展和科技水平的局限,不管是现在的立法,还是关于湿地保护法的研究,都存在着明显的不足。显然,因为大量的湿地保护法都是地方立法,而地方立法权本身的局限性等决定了这些法律难以提供湿地保护法的一般原则,这些立法相互间甚至也无法保证贯彻相同的法理。对此论文最后一部分首先为完善我国湿地立法的路径选择做出提出建议,即中央立法与地方立法相结合的路径,并针对地方湿地立法中存在的一些较典型问题提出了相关完善建议——建立专门的湿地保护机构、提高立法可操作性、为湿地开发利用设立许可证制度,以弥补湿地保护法律的缺陷,且值得以后的湿地立法借鉴参考,促进我国湿地立法水平的进一步提高。