新中国农村社会养老保险制度变迁与绩效评估

摘要

随着计划生育政策的影响效应和人均预期寿命的不断延长，我国人口老龄化具有加速趋势，其中农村表现更为突出。据统计，2000年中国城乡65岁及以上老年人口比重分别是6.30％和7.35％，农村比城镇高出了1.05个百分点，到2003年底，全国65岁及以上的老年人口比例已升至8.16％，其中，半数以上为农村老年人，比重高达61.36％，并且这种人口老龄化的城乡倒置状况会一直持续到2040年。面对如此规模庞大的农村老年群体，建立和完善农村社会养老保险制度显得尤为重要。2009年中共中央推出了新型农村社会养老保险制度，该制度的创建是深入贯彻落实科学发展观、改变城乡二元结构、实现广大农村居民老有所养的重大惠农政策。对于该制度的可持续性、有效性以及发展路径等问题都是值得深入研究的课题。
　　 基于现实背景，选取新中国农村社会养老保险制度变迁与绩效评估作为研究对象，是因为农村社会养老保险制度变迁是研究农村养老问题的学术起点，对于探索农村社会养老保险制度创新与发展具有基础性理论意义。制度变迁是对制度非均衡状态的一种反应，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。对此，本文着力解决两个问题：一是探求农村社会养老保险从一种制度形式向另一种制度形式演变的过程中，两种主要变迁动力--强制性制度变迁和诱致性制度变迁的作用方式如何，两种方式是独立起作用、还是相互交替起作用。二是要分析和测算不同发展阶段的制度绩效，并进行比较，新制度的效益是否比原制度有所提高，以此判断制度变迁过程是否属于“帕累托改进”。在此基础上，探求完善新型农村社会养老保险制度的对策并预测其可持续发展路径。
　　 农村社会养老保险制度属于权益伦理型公共产品，基于公共财政的视角，并结合对等性原则，将农村社会养老保险制度变迁分为两个发展阶段：传统农村社会养老保险发展阶段(1956-2002年)和新型农村社会养老保险发展阶段(2002年-)。传统农村社会养老保险制度(简称“传统农保”)的主要特征是财政责任几乎完全缺位，它经历了三个发展阶段：萌芽阶段(1956-1986年)、探索阶段(1986-1992年)、曲折发展阶段(1992-2002年)。新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)，相对于传统农保的突出变化是确立了财政责任的主体地位，制度构建符合公共财政理念。新农保经历了两个发展阶段：试点阶段(2002-2009年)，即地方自行创新的阶段；中央政府统一政策的阶段(2009年-)。
　　 1956年，五保制度建立以后，中国农村就形成了“以家庭保障为主、五保制度并行”的养老保障模式。在集体化时期，家庭保障是建立在集体经济的基础之上的，集体经济发挥了一种潜在的社会保障制度功能。改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，集体保障丧失了经济基础和组织载体，集体的潜在保障功能在弱化；加之，随着人口的流动、家庭结构的小型化，传统的家庭养老也面临一些挑战，农村养老问题变得日趋凸显和严重。这使得传统养老保障模式与变化的外部环境日益不相适应，导致了制度的非均衡，并成为制度创新的诱因。在城乡分割的二元社会保障体系下，农民无法从现有的保障体系中获得养老需求。为了实现农民在原制度下无法实现的养老保障这种潜在收益，中央政府于1992年根据出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》强制推出了传统农村社会养老保险制度。但是在制度产生以后的试点和推广过程中，中央政府一直没有明确的模式和时间表，也不承担任何财政责任，只是一些原则性的指导，地方政府在是否试点和制度设计上都具有较强的自主性，制度的持续发展主要依赖于农民的制度需求，是一种需求诱致性制度变迁。所以，传统农村社会养老保险制度的发展经历了由强制性到诱致性的转变。
　　 但由于传统农保存在财政缺位的制度性缺陷，加之投资管理上的低效率，该制度能带给农民的净收益非常小甚至为负，这严重影响了农民的制度需求。农民对该制度的需求不足，使得诱致性制度变迁缺乏主要动力，从而出现制度运行困难甚至停滞，并锁定在低效率状态下。这成为下一阶段制度创新的重要诱致因素之一，加之，人口老龄化进程的加快和城市化的推进，导致了土地保障功能和家庭保障功能的弱化。而农民又存在巨大的潜在养老需求，有调查数据显示，57.75％的调查对象希望的主要养老方式是“按月领取养老金”。这些外在压力导致了制度的非均衡，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新。因为制度创新的充分条件是一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关经济主体具备了实际创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性。要实现农民潜在的养老需求，即制度变迁的潜在收益，需要进行制度创新，增加新制度供给。但是作为需求主体的农民显然缺乏制度创新的能力，绝大多数地方政府的创新能力也极其有限，无法打破传统农保的低效率锁定状态。所以，要实现农民在原有制度下无法实现的潜在养老需求，就必须引进更高级、更权威的政府或集团行为，强制推行新的制度，增加新制度供给。2009年，中央政府正式出台了新型农村社会养老保险试点的指导意见，强制推出了新型农村社会养老保险制度。但是新农保仍然存在低效率和不公平状况，要保持新农保的可持续发展，必须充分发挥诱致性制度变迁的动力。可见，农村社会养老保险制度变迁是一个强制性制度变迁和诱致性制度变迁相耦合的过程。
　　 绩效评估主要是对农村社会养老保险制度变迁的效率和制度本身的有效性进行评价。对此，根据相关理论构建了一个绩效评估体系：制度变迁的效率评估体系和制度有效性评估体系。对农村社会养老保险制度变迁的效率评价可以从宏观效率、微观效率及社会认同度三个方面，分别运用生产力标准、交易成本标准和合意一致性标准进行定性考评。关于制度有效性评估主要是从制度实施的覆盖面大小和保障水平的高低两个方面，并通过四个具体指标进行定量考评，其中重点是参保率和替代率两个指标。对此，本文主要采用经济理论与经济史相结合的研究方法，在经济史研究中引入经济理论与计量方法、保险精算法。根据制度变迁的三个效率评价标准，定性地考察制度变迁的效率；运用计量和保险精算方法测算了不同制度形式的参保率和替代率。从定性的三个标准来看，传统农村社会养老保险制度变迁的效率欠佳，而新农保表现相对好得多。从保障的有效性上来看，一是参保率。新农保推行一年之后，2010年的参保率达到26％，比传统农保参保率的最大值9.65％要高得多。二是替代率。在相同条件下，新农保的替代率要比传统农保大得多。
　　 从各方面进行比较，新农保的制度绩效要高于传统农保。由此得出本文的核心结论：农村社会养老保险制度的变迁过程实质是强制性制度变迁与诱致性制度变迁交替推进的一种帕累托改进。但是新农保的替代率比城镇职工的目标替代率要小得多，而且绝大多数情况下，其替代率都没有达到农村养老保险替代率的警戒线30.4％，甚至大部分情况都没达到贫困线标准。新农保依然存在低效率和供给不足的情况，在新农保制度框架之内仍然存在继续修补、完善的一个持续变迁过程，以挖掘新农保制度框架所允许的潜在收益。对此，必须采取相应措施提升制度需求主体--农民对新农保制度的需求，同时充分发挥地方政府的主动创新能力。从而实现从强制性制度变迁到诱致性制度变迁的转变，充分发挥诱致型制度变迁的动力。主要途径有：强化中央政府的立法、规划、组织、协调等功能；明确财政分担责任，完善政府投入机制；加强个人账户资金的监管与运营；开拓筹资渠道、创新筹资机制；加快配套设施建设，突破制度服务瓶颈；发挥市场和社会的力量，构建农村社区养老。