制度建设与中国地方政府决策机制优化

摘要

当代中国的发展,在过去的三十多年里曾创造了令世界瞩目的“奇迹”,而在当下,正面临严峻挑战。中国的新一轮发展能否再获“奇迹”,关键在政府。从世界范围来看,政府对于发展来说是极为重要的,但是更重要的是有一个良好的政府。发展需要良好的政府及其治理体系的支持。良好政府治理的前提是良好的决策机制。20世纪80年代以后的地方分权化改革,使地方政府的决策空间逐步扩大,在中国发展中的作用愈益增强。从实现经济社会持续发展,在区域发展中全面贯彻落实科学发展观这一目标出发,必须改革和完善地方政府决策机制,以促进良好的地方政府及其治理体系的构建和有效运行。改革开放以来,随着中国政治体制和地方政府体制改革的逐步推进,地方政府决策机制发生了一系列以科学化民主化为取向的变革,但是,中国地方政府决策机制至今仍然存在着许多难以解决的问题,即使在江苏这样的经济发达地区,地方政府决策过程中也存在着决策权力过分集中、决策透明度不高、公众参与和专家咨询的作用发挥不够、监控和防错纠错机制不完善等问题。中国地方政府决策机制存在问题的根源在于制度,在于制度的不健全和既有的制度没有得到很好的落实。因此,有效的制度建设是实现中国地方政府决策机制优化的基本路径。江苏是中国发展的一个典型。改革开放以来,江苏探索出了一条具有特色的率先发展、协调发展、科学发展之路。江苏也是中国地方政府治理研究和地方政府决策机制研究的一个典型。研究中国地方政府决策机制优化问题,以江苏为例,可以分析发展与地方政府作用及地方政府治理间的内在联系,分析良好的地方治理与政府决策机制优化间的内在联系,探索地方政府决策机制改革实践中的经验和问题。
　　 本文首先考察江苏这个典型地区比较成功的地方政府决策实践,揭示其决策机制存在的问题,在此基础上提出加强制度建设,进一步改革和完善地方政府决策机制,实现地方政府决策机制优化的必要性和基本路径,转而阐明为实现地方政府决策机制优化需要建设的具体制度,这些制度的意义,以及制度供给状况、既有制度的实际运行及存在问题,由此提出进一步完善相关制度和保障制度有效运行的对策建议。本研究分六章逐步展开。第1章“导论”,旨在提出问题,阐明研究中国地方政府决策机制的背景、意义、基本思路和方法。第2章“核心概念与理论基础”,重点对政府决策机制、政府决策体制、政府决策制度和政府决策模式等核心概念进行辨析,并阐明作为中国地方政府决策机制优化之理论基础的马克思主义民主理论、公共选择理论、制度变迁的国家理论、治理理论和社会资本理论的基本观点及其应用价值。第3章“中国地方政府决策机制的现状与问题----基于江苏实践的考察”,以江苏为个案,考察中国地方政府决策机制的现实运行状况及存在问题,为优化中国地方政府决策机制提供实际依据,并进一步提出了需要研究的问题。第4章“制度建设:地方政府决策机制优化的基础”,阐明促进和“强制”中国地方政府决策机制优化的制度建设的重要性和具体内容。制度很重要,制度建设是政府决策机制优化的前提、基础和核心任务。改革和完善中国地方政府决策机制,实现决策机制优化目标,必须设计和建立促进中国地方政府决策机制优化的制度体系。这些制度主要包括公众参与制度、专家咨询和专家论证制度、重大事项集体决策制度和决策责任制度等。第5章“中国地方政府决策制度的现实供给”,系统梳理和考察地方政府决策制度供给的现状与运行绩效。主要从理论、法律和实践三个层面分析重大决策程序制度、社情民意反映制度、听证制度、信息公开制度、专家咨询论证制度和决策责任制度的供给状况及其运行绩效。第6章“中国地方政府决策制度发展”,探讨在既有制度的基础上持续、渐进地改革和完善决策制度,以推进地方政府决策机制的不断优化。推进中国地方政府决策机制优化所需要的制度发展,包括完善政府重大决策程序制度、公众参与制度、信息公开制度、专家咨询和论证制度、决策责任追究制度。有效地发展这些制度,需要克服制度惯性和相互依赖性。
　　 经验和理论研究都表明,中国地方政府决策机制的优化,制度是基础,制度建设和制度发展是关键。建立制度,并根据实践的发展不断完善制鹰,是实现地方政府决策机制优化的基本前提和必要条件。事实上,制度是有的,而且在某些时期和某些方面还是比较多的。包括江苏在内的许多地方,为了促进地方政府决策机制的优化,都在不断地探索建立和逐步完善相关的制度。但中国地方政府决策机制仍然存在问题的现实表明,实现地方政府决策机制的优化,仅有必要的制度安排是不够的,必须在建立健全制度的同时,营造尊重制度、以制度作为最高行动准则的文化氛围,发展制度精神,提高制度执行力。以制度精神的发展,制度执行的强化,而不仅仅是制度的完备,保障民主科学的政府决策机制有效地运行,从而促进地方政府决策质量的提升,促进地方治理走向“善治”,是中国发展再获“奇迹”的必然要求。在让正式的制度安排充分完善,制度建设不断加强之外,究竟如何培育与可以“强制”地方政府决策机制优化的那些制度相适应的、保障这些制度有效运行的制度精神,是有待于进一步深入探讨的问题。

目录

文摘

英文文摘

第一章 导论

一、中国地方政府决策机制研究的意义

1.区域发展与政府治理:经验及观点

2.政府治理与政府决策

3 冲国地方政府决策机制研究的意义

二、中国地方政府决策机制研究现状及存在问题

1.有关中国政府决策的研究

2.有关中国政府决策机制的研究

3.有关中国地方政府决策机制的研究

4.目前的问题

三、样本选择:为什么主要是江苏

1.江苏:率先发展的基本情况

2.研究江苏经验的意义和方法

四、研究的思路、方法和本文的结构

1.研究思路和技术路线

2.研究方法

3.本文的结构

第二章 核心概念与理论基础

一、核心概念界定

1.政府决策机制的概念

2.政府决策机制与决策体制、决策制度的区别

3.政府决策模式:概念及理论

二、研究的理论基础

1.马克思主义民主理论

2.公共选择理论

3.制度变迁的国家理论

4.治理理论

5.社会资本理论

第三章 中国地方政府决策机制的现状与问题--基于江苏实践的考察

一、地方政府决策主体及其权力配置

1.中国共产党的地方委员会:处于核心地位的决策主体

2.地方人民代表大会:作用不断增强的决策主体

3.地方人民政府:直接决策者

4.政协的地方委员会:直接的参与和影响作用

5.民主党派组织:参政议政、影响决策

6.人民团体和各种社团:对决策的间接影响

7.公众:以独特的方式参与和影响决策

二、地方政府决策的制定程序和方式

1.决策问题的提出

2.调查研究和信息收集

3.意见综合、方案拟订和评估

4.集体决策和个人决策

三、地方政府的决策实施

1.决策实施机构

2.决策实施中的分工负责制

3.决策实施中的信息反馈

四、地方政府决策的监控机制

1.决策监控的功能

2.监控主体及其作用的内容和方式

3.决策监控的范围

五、江苏地方政府决策机制的特征与问题

1.江苏地方政府决策机制的基本特征

2.江苏地方政府决策机制存在的主要问题

第四章 制度建设:地方政府决策机制优化的基础

一、制度建设何以重要?

1.制度的构成

2.制度的地位

3.制度的功能

二、地方政府决策机制优化的目标取向

1.政府决策科学化和民主化:地方政府决策机制优化的目标

2.科学民主的政府决策机制的本质内涵

三、促进中国地方政府决策机制优化的制度设计

1.作为政府决策民主化内在要求的公众参与制度

2.作为政府决策科学化基本条件的专家咨询和专家论证制度

3.重大事项集体决策制度:对行政首长负责制的补充和完善

4.作为政府决策民主化保障的决策责任追究制度

第五章 中国地方政府决策制度的现实供给

一、地方政府决策制度需求

1.政府决策质量提高的诉求

2.转型期社会决策机制变迁的呼唤

二、地方政府决策制度供给的法律渊源

1.宪法和法律

2.行政法规和决定、命令

3.部门规章

4.地方性法规和规章

5.其他规范性文件

三、地方政府决策制度供给的内容与绩效

1.重大决策程序制度

2.社情民意反映制度

3.听证制度

4.信息公开制度

5.专家咨询论证制度

6.决策责任制度

第六章 中国地方政府决策制度发展

一、政府决策制度发展的价值维度

1.正义

2.效率

二、中国地方政府决策制度的改革与创新

1.制定全国性的政府重大决策程序制度

2.引入协商民主决策制度

3.完善公众参与制度

4.完善信息公开制度

5.完善专家咨询和论证制度

6.健全决策责任追究制度

三、中国地方政府决策制度发展的路径

1.塑造制度精神:政府决策制度发展的文化基础

2.培育公民社会:政府决策制度发展的组织基础

3.提高公民能力:政府决策制度发展的实践基础

结论

附录 中国地方政府决策的主要制度文本

Ⅰ、国务院规范性文件

1.《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》

2.《政府制定价格听证办法》

3.《中华人民共和国政府信息公开条例》

Ⅱ、地方政府决策规章和规范性文件

1.《天津市人民政府重大事项决策程序规则》

2.《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》

3.《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》

4.《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》

5.《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》

6.《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》

7.《深圳市行政决策责任追究办法》

主要参考文献

攻读博士学位期间发表的研究成果和完成的课题

后记