财政补贴下农业保险制度研究——以江苏为例

摘要

农业保险作为分散农业生产风险、补偿经济损失、稳定农民收入和促进农业发展的一种机制,已经成为国际上最重要的非价格农业保护工具之一,近年来越来越受到理论界和政策部门的重视。长期以来中国农业保险由于缺乏政策层面的制度供给而一直处于“需求不足、供给有限”的失灵状态。2004年以来中央连续6个“一号文件”均提出开展政策性农业保险试点,同时明确要求建立健全农业保险制度,加大对农业保险保费支持力度,试图通过有效的政策制度安排改变中国农业保险市场“需求不足、供给有限”的失灵境地。农业保险市场存在“失灵”、出现“需求不足”的原因是农业保险的高费用、高费率与农民的实际购买力之间存在着矛盾。政府提出对农户进行保费补贴的意图在于通过降低农户承担的保费来提高农户对农业保险的需求,特别是我国大量的小规模农户的农业保险需求。农业保险市场存在“失灵”、出现“供给有限”的原因是农业保险供给面临着系统性风险、信息不对称和正外部性。由于系统性风险、信息不对称以及展业、承保、定损、理赔的高难度,使农业保险的赔付率和经营成本较高,农业保险经营者亏损严重,私人边际收益极低,与国际上很多国家的做法相似,中国中央和地方政府也是通过对生产者提供补贴,希望通过发挥公共部门与私人部门的优势,增加农业保险供给。
　　 中国自2007年开始在全国选择部分省份开展试点,各地区根据自身的财政能力、社会经济背景以及农业生产的特点,发展出多种类型的经营模式。江苏省是全国首批开展农业保险试点省份之一,开创了“联办共保”的农业保险模式,本文正是基于江苏省“联办共保”模式的研究。本研究的目标是分析通过制度供给和制度创新,以政府财政补贴的方式解决农业保险市场长期存在的“需求不足、供给有限”的市场失灵及政府在其中的合理作用。着重分析政府补贴下政策性农业保险的模式选择和变化及其对农户、政府和保险公司带来的激励作用,最终实现建立“农户保费交得起、保险公司赔得起、政府财政贴得起”三方合作共赢的政策性农业保险制度。全文共分为8个部分,研究的主要内容和结论如下:
　　 研究内容一:财政补贴对农户参保决策的激励作用
　　 通过对江苏金湖和泗洪地区的572户农户参加农业保险情况的实地调查数据进行实证分析,研究财政保费补贴对农户参保决策的激励作用,实证分析的结果显示:保费补贴是提高农户参加农业保险的主要因素。农户对保费补贴政策的了解对农户农业保险参保决策具有统计意义上显著的正向影响。55.2％的农户是在知道政府的保费补贴政策下做出参加农业保险的决策的。反映农户生产风险的变量以及农业保险重要性的认知对农户的参保意愿具有显著的影响,潜在的风险越大,购买保险之后预期收益的波动分布会减小,农户越愿意参加农业保险。农户参与过农业保险后提高了保险的意识,因此支付意愿也较高,说明农业保险还是有一定的可持续性。生产风险的变量以及农业保险重要性的认知这两个变量同时反映了风险厌恶激励是影响农户农业保险参保决策的重要因素。
　　 研究内容二:财政补贴下的农业保险制度模式运行评价
　　 通过对江苏省不同地区的农业保险模式比较研究发现:囿于不同区域之间经济发展水平和政府财政能力存在明显的差异,地方经济发展水平和政府财政收入越高的地区,选择的是保障水平越高、政府承担风险越多的农业保险模式；不同地区“联办共保”模式的操作规则之间也存在着差异,主要是在保费补贴和管理费补贴。通过对苏北4市的模式内部规则的比较,我们初步地认为,在农业保险试点初期,偏向于基层政府的管理费激励可以很好地发挥基层政府的宣传动员能力,特别是村委会的宣传动员能力；运用保险管理费补贴,在基层地区乡镇及行政村均建立“三农保险服务站”,增强农业保险的渗透力,在短期内迅速提高农业保险的覆盖面,缓解了保险公司和农户之间的信息不对称,降低农业保险经营的交易成本,最终提高了农业保险的经营效率。
　　 研究内容三:农业保险制度模式的变化及其可行性
　　 通过以江苏省“联办共保”模式为例,探讨公私合作下农业保险制度模式变化,随着农业保险保障水平以及政府和保险公司风险分担比例变化情况下政府支出的变化。研究发现,当前江苏省平均保障水平为300元/亩,提高保障水平对于政府支出的影响不大,主要是农户的支付能力的制约,短期内提高到400元/亩的保障水平是可行的,但是更高的保障水平对于经济欠发达的苏北地区的农户而言是比较困难的。因此,稳定现有的保障水平并逐步提高到400元/亩,政府的补贴压力和农户的支付能力都形不成太大的压力。同时,逐步改变政府和保险公司的风险分担比例,降低政府承担风险的比例,可以提高政府应付巨灾风险的程度和资金使用的效率。同时,对于不同生产风险的地区采取差别化的分担比例,既有利于在全省范围内分散巨灾风险,也体现了不同地区之间的公平。