地方政府土地财政风险评估与防范研究

摘要

改革开放以来，得益于地方政府之间的竞争，我国经济发展保持了持续较快的增速。在此竞争制度下，地方政府纷纷利用手中的稀缺土地资源，选择有利于快速增加自身财政收入总量、增加固定资产投资的策略性行为选择——“土地财政”。分税制改革的开展，导致地方政府财权与事权不对称，进一步加深了地方财政收支对“卖地生财”路径的依赖程度。众所周知，人多地少是我国的基本国情。在18亿亩耕保红线硬约束下，作为土地财政模式的核心载体我国城镇建设用地早已捉襟见肘。也就是说，看似“简单方便、快速高效”的土地财政模式，实际隐藏了巨大的风险，不确定性明显。包括财政风险、金融风险、社会风险、政治腐败风险等等。在转变经济发展方式的大背景下，对土地财政风险开展定量评估和防范治理是十分紧迫和有必要的。
　　本研究将风险关注点落脚在土地财政模式的财政风险上。按照“现状分析——风险评估——风险预测——风险防范”的逻辑分析框架，在对土地财政和土地财政风险的概念内涵分别进行阐释和界定的基础上，对土地财政现状规模及结构的时空演变规律进行了深入分析和揭示。同时，在理论层面上构建了风险定量评估指标体系，并开展了风险评估实证研究。在此基础上，进一步开展了风险预测研究，以揭示未来风险演变趋势。最后，基于转变经济发展方式，创新土地管理的需要，落脚在土地财政风险防范治理上。论文主要研究内容有:
　　1.土地财政及其风险内涵探讨与规模现状分析
　　在回顾前人研究成果的基础上，结合本研究的定位和需要，对土地财政内涵进行探讨分析。并借鉴财政风险的概念定义，从公共资源不确定的角度出发，对土地财政风险的概念和内涵进行深入探讨和界定。在此基础上，对土地财政现状规模进行测算，并对其规模及结构呈现出的时空演变特点及差异进行分析。
　　2.地方政府土地财政风险定量评估研究
　　结合土地财政风险内涵探讨和概念界定，基于土地财政模式中收入流量不确定性和公共资源不确定性两个维度从理论上构建风险评估指标体系以实现定量化分析和比较研究的目的。再利用全国层面和省级层面数据开展风险评估的实证研究，并对风险评价结果进行相应的分析和等级划分。
　　3.地方政府土地财政风险预测研究
　　在前文风险定量评估研究的基础上，对我国地方政府土地财政风险进行预测研究，以揭示风险演变趋势，进一步阐明风险治理的紧迫性。同时开展情景模拟研究，揭示地方政府土地财政及其风险在不同情境下的变化情况，为下文的风险防范治理提供支持和依据。具体模拟情景包括:模拟GDP增速调整、模拟房地产市场调控。
　　4.地方政府土地财政风险防范治理研究
　　首先，对我国地方政府土地财政的驱动机制和实现机制进行研究，探索土地财政形成过程中的驱动力和实现机制。再次，开展国际比较研究，分析国外地方政府财税体制结构，对比我国当前地方政府财税结构，为风险防范提供国际经验借鉴和参考。最后在现状分析、风险评价、风险预测、驱动机制和实现能力分析、借鉴国际经验等的基础上，基于转变经济增长方式、创新土地管理的需要多角度有针对性地提出风险防范治理对策。
　　研究结果表明:(1)在对土地财政规模现状的分析中得出，地方政府土地财政规模总体呈现出快速增长的态势，地方财政收入对土地财政的依赖程度存在一定的区域差异，东部高于中部，中部高于西部，且这种地区差异目前呈现不断缩小的态势，反映了地方政府在地方财政策略选择上对土地财政的偏好是一致的。土地财政结构由“土地出让金和土地税收并重”逐步向“以土地出让金为主”演变，且东中西部之间的区域差异也在不断缩小，说明了各地区地方政府对“卖地生财”路径的依赖和偏好是一致的。(2)土地财政风险定量评价的结果显示:全国层面上总体呈现出风险不断加深的态势，且东部地区风险高于中部，中部高于西部。区域层面上平均有45％以上的省份处于较高风险等级及以上。且风险相对较高的区域主要集中分布在建设用地资源禀赋较小但城镇建设用地过快扩张的地区，如东部沿海地区（江苏、浙江、福建等）、中部的部分地区（安徽、湖北等）、西部的少数地区（四川和重庆）。(3)风险预测结果表明:若不采取有效措施，那么在2011-2020年土地财政风险程度将继续不断加深。情景模拟的结果则表明:适当调低GDP增速预期目标和坚持强化落实房地产市场调控，有利于降低土地财政风险程度。(4)进一步结合土地财政驱动机制和实现机制的分析，借鉴国外地方财税体系结构，本研究提出了如下的风险防范治理对策:加强土地行政管理监督，控制建设用地供应节奏;变革土地财政形成机制，改善地方财政收入结构;完善土地市场结构，改革土地征收制度;完善预算监督机制，加强金融监管力度;深化分税制改革，实现地方财权与事权相匹配;完善行政绩效考核标准，改革标尺竞争体制。
　　本论文的研究将土地财政风险的关注点落脚在财政风险上，而未对金融风险、社会风险、政治风险等进行定量评价，旨在抛砖引玉，对土地财政风险进行全面的定量评价仍有待深入研究。

目录

声明

摘要

第1章 绪论

1．1 研究背景、意义

1．1．1 研究背景

1．1．2 研究意义

1．2 国内外研究动态

1．2．1 国内土地财政研究现状回顾

1．2．2 国外土地税收理论研究回顾

1．2．3 综合性述评

1．3 研究目标与研究内容

1．3．1 研究目标

1．3．2 研究内容

1．4 研究方法与技术路线

1．4．1 研究方法

1．4．2 技术路线

第2章 概念框架和理论基础

2．1 概念界定

2．1．1 土地财政的概念和内涵

2．1．2 土地财政风险的概念和内涵

2．2 分析框架

2．3 理论基础

2．3．1 地租地价理论

2．3．2 可持续发展理论

2．3．3 财政风险理论

第3章 我国地方政府土地财政现状分析

3．1 土地财政规模测算

3．1．1 测算方法

3．1．2 测算结果

3．2 土地财政规模及结构的时空特征分析

3．2．1 土地财政规模的时空特征分析

3．2．2 土地财政结构的时空特征分析

3．3 本章小结

第4章 我国地方政府土地财政风险定量评估

4．1 土地财政风险评估指标体系构建

4．1．1 收入流量不确定性的衡量

4．1．2 公共资源不确定性的衡量

4．1．3 风险评估指标体系

4．2 地方政府土地财政风险评估方法

4．2．1 指标权重的确立

4．2．2 评价结果的确定

4．2．3 风险等级的划分

4．3 数据来源及描述性统计

4．3．1 数据来源

4．3．2 描述性统计

4．4 全国层面风险评价结果

4．4．1 风险区间划分结果

4．4．2 全国层面风险评价结果

4．5 省级层面风险评价结果

4．6 本章小结

第5章 我国地方政府土地财政风险预测研究

5．1 土地财政风险预测

5．2 情景模拟

5．2．1 模拟GDP增速调整

5．2．2 模拟房地产市场调控

5．3 本章小结

第6章 我国地方政府土地财政风险防范研究

6．1 地方政府土地财政驱动机制和实现机制研究

6．1．1 土地财政驱动机制

6．1．2 土地财政实现机制

6．2 地方政府财税体制结构国际比较研究及其借鉴启发

6．3 我国土地财政风险防范治理研究

6．3．1 加强土地行政管理监督，控制建设用地供应节奏

6．3．2 变革土地财政形成机制，改善地方财政收入结构

6．3．3 完善土地市场结构，改革土地征收制度

6．3．4 完善预算监督机制，加强金融监管力度

6．3．5 深化分税制改革，实现地方财权与事权相匹配

6．3．6 完善行政绩效考核标准，改革标尺竞争体制

第7章 结论与展望

7．1 研究结论

7．1．1 土地财政现状分析方面

7．1．2 土地财政风险评估方面

7．1．3 土地财政风险预测方面

7．1．4 土地财政风险防范治理方面

7．2 研究展望

参考文献

致谢