福利行政的正当程序研究——美国标本与中国借鉴

摘要

服务型政府建设以及以民生为重点的社会建设，都意味着我国的福利行政面临前所未有的发展机遇。与此同时，法治政府建设特别是行政程序法建设勃兴。福利行政与行政程序之间存在某种紧张关系，行政程序可能降低福利行政的效率，但没有行政程序的规范，福利行政可能异化。福利行政的正当程序有助于化解福利行政与行政程序之间的紧张关系。
　　 正当程序有实体性正当程序与程序性正当程序之分，前者主要针对代议机构的立法，主要是一个宪法课题;行政法学所讨论的主要是程序性正当程序。本文基于行政法学的视角，尝试回答程序性福利行政正当程序的含义、地位、发展历史、适用范围、适用条件、判断方法、判断基准等问题。鉴于美国在行政程序与正当程序领域的发展较早，其福利行政的正当程序更是揭开了正当程序革命的序幕，是正当程序革命的主力，因此，本文主要研究美国福利行政的正当程序及其对我国的借鉴与启发。
　　 公共救助与社会保险是福利行政的两大支柱。正当程序渊源于英国，但在美国的发展多方面超越了英国。最初的正当程序，只限于刑事司法领域，后来才扩展到行政领域，但先是扩展到干预行政领域。福利行政正当程序直到1970年才产生，其标志是美国联邦最高法院对戈德伯格诉凯利的判决。该判决引爆了正当程序革命。但反正当程序革命很快兴起，正当程序革命与反正当程序革命构成了福利行政正当程序变迁的的特殊背景。1974年产生的“甜加苦”理论给正当程序革命造成了压力，但压力有限，终结正当程序革命的是1996年的福利改革法。福利改革法的颁行，对福利行政正当程序有很大冲击，但福利行政正当程序仍然存在。
　　 福利行政正当程序有特定的适用条件，主要是:存在对相对人不利的福利行政决定，包括终止福利、中止福利、缩减福利、收回错误发放的福利、拒绝福利申请等具体行政行为;福利中存在财产利益，福利不只是财富;法定程序缺位或法定程序本身有瑕疵，或者法定程序虽然没瑕疵，但如果适用法定程序，可能对相对人造成不可挽回、不可补救的损失等情形。
　　 正当程序通常是最低限度的，福利行政的正当程序尤其如此。这种最低限度的福利行政正当程序，包括听证、告知与裁决者中立等判断基准。其中，听证基准是核心，内容丰富，形式多样;告知基准对提高听证效率、降低听证成本非常关键，故不仅常常与听证基准相提并论，而且形成了相当严格的要求，主要是即时、充分与准确;裁决者中立基准可谓宽严相济，行政法官集中于福利行政机关说明福利行政对裁决者中立基准的重视，行政法官立场与角色的多样化则反映了裁决者中立基准相对宽松的一面。福利行政的正当程序显示，说明理由包括在告知基准中，告知基准除说明理由外，还包括告知救济途径等多方面内容。
　　 正当程序的实际判断方法有历史判断法、直觉公正法、利益衡量法，国内学者熟知的正当程序尊严判断方法，主要是一些学者的主张。历史判断法与直觉公正法产生于福利行政兴起之前，都不是主导福利行政正当程序的判断方法。但直觉公正法对福利行政正当程序的产生，作出了不可磨灭的贡献。利益衡量法的产生有福利行政的背景，其完整范式也是在福利行政正当程序案例中确立。利益衡量法是主导福利行政正当程序的判断方法，其有客观性的优点，但常被批评忽视了程序自身的价值。
　　 我国福利行政的正当程序比较滞后与落后，亟需完善。在完善我国福利行政正当程序的过程中，必须明确:福利行政正当程序不能纯粹程序化，也就是不能“去实体化”;不能泛化，也就是要确立最低限度的范式;不能“一刀切”，而应综合考虑福利行政类型、对相对人不利的福利行政决定类型、对相对人的不利影响等因素;不能完全司法化，以免增加不必要的成本。从制度层面讲，我国福利行政正当程序要扩充适用范围，但不能过度，而应固守补充性角色;要加强福利行政程序立法，出台专门的福利行政程序规范;福利行政听证程序要选择以非对抗性的形式;包括说明理由在内的告知程序必须严格;回避程序要宽严相济;诉讼是保障，但应尽可能采用简易诉讼程序。

目录

声明

摘要

绪言

0．1 研究背景与缘由

0．1．1 我国福利行政建设与行政程序建设的客观脱节

0．1．2 我国福利行政建设与行政程序建设的紧张关系

0．1．3 美国法的可能借鉴

0．2 研究现状与研究意义

0．2．1 我国的研究现状述评

0．2．2 美国的研究现状述评

0．2．3 研究的理论意义与现实意义

0．3 研究方案

0．3．1 研究视角

0．3．2 研究思路与内容

0．3．3 研究方法

第一章 福利行政的正当程序之界定

1．1 我国学者对福利行政概念的共识与误解

1．1．1 主要共识

1．1．2 一种误解及澄清

1．1．3 对福利行政概念的反思：从福利出发

1．2 福利概念在美国法中的多维考察及类型化

1．2．1《布莱克法律词典》中的福利概念

1．2．2 典型判例中的福利概念

1．2．3 从福利行政机关的任务变迁看福利概念

1．2．4 成文法中的福利概念

1．2．5 福利与类似概念的区别

1．2．6 福利的基本类型

1．3 正当程序的渊源与含义

1．3．1 正当程序概念的发展流变

1．3．2 正当程序：“国家法律’’与“基本公正”的对立统一

1．3．3 正当程序的特征

1．3．4 我国行政法中的正当程序

1．4 福利行政语境下的正当程序

1．4．1 正当程序：从刑事领域到行政领域

1．4．2 行政正当程序：从干预行政领域到福利行政领域

1．4．3 福利行政的正当程序：适用于福利行政中的正当程序

第二章 福利行政的正当程序在美国的变迁

2．1 戈德伯格案：福利行政正当程序第一案

2．1．1 戈德伯格案的产生

2．1．2 戈德伯格案的评价

2．2 (反)正当程序革命：福利行政正当程序变迁的特殊背景

2．2．1 正当程序革命的含义与起点

2．2．2 正当程序革命的发生原因

2．2．3 正当程序革命与反正当程序革命的历程

2．3 福利行政的正当程序：从革命者到被革命者

2．3．1 福利行政的正当程序：正当程序革命的主力

2．3．2 “甜加苦”理论：反正当程序革命的先锋

2．3．3 福利改革法：正当程序革命的终结者

2．3．4 福利行政正当程序的弊端与福利改革法的出台原因

2．3．5 福利改革法颁行后的福利行政正当程序

第三章 福利行政的正当程序之适用条件

3．1 福利行政行为对相对人不利(一)

3．1．1 终止或中止福利

3．1．2 缩减福利金额

3．1．3 收回错发的福利

3．1．4 拒绝相对人初始的福利申请

3．1．5 拒绝相对人增加福利的请求

3．2 福利行政行为对相对人不利(二)

3．2．1 个别不利抑或普遍不利

3．2．2 直接不利抑或所有不利

3．3 福利中存在财产利益

3．3．1 戈德伯格案：福利像财产

3．3．2 罗斯案：福利中存在受到正当程序保护的财产利益

3．3．3 维斯顿案：福利改革法颁行后福利中仍存在财产利益

3．4 法定程序不足以保护受到不利影响的福利行政相对人

3．4．1 法定程序缺位

3．4．2 法定程序本身有瑕疵

3．4．3 不适宜用法定程序保护福利行政相对人

第四章 福利行政的正当程序之判断基准

4．1 福利行政正当程序判断基准的确定

4．1．1 确定路径

4．1．2 分析样本

4．1．3 正当程序判断基准的一元论与多元论之争

4．1．4 本文的观点：以听证为核心的多元论、层次论

4．2 灵活多样的听证基准

4．2．1 听证的含义与原则

4．2．2 听证抑或不听证

4．2．3 事前听证抑或事后听证

4．2．4 正式听证抑或非正式听证

4．2．5 听取口头意见抑或审查书面报告

4．3 相当严格的告知基准

4．3．1 告知的特殊重要性及相对严格的原因

4．3．2 及时告知

4．3．3 充分告知

4．3．4 准确告知

4．3．5 告知基准相当严格的利弊

4．4 相对宽松的裁决者中立基准

4．4．1 裁决者资格的相对宽松

4．4．2 裁决者立场的相对多样

4．4．3 裁决者中立基准相对宽松的界限

第五章 福利行政的正当程序之判断方法

5．1 判断正当程序的实际方法与理论模式

5．1．1 众说纷纭的正当程序判断方法

5．1．2 实际方法：历史分析法、直觉公正法与利益衡量法

5．1．3 理论模式：适当性模式、效能模式、尊严价值模式

5．2 历史判断法

5．2．1 历史分析法在福利行政正当程序判断中的应用

5．2．2 历史分析法不能主导福利行政正当程序判断的原因

5．3 直觉公正法

5．3．1 直觉公正法在福利行政正当程序判断中的应用

5．3．2 直觉公正法不能主导福利行政正当程序判断的原因

5．4 利益衡量法

5．4．1 利益衡量法兴起的福利行政背景

5．4．2 利益衡量法主导福利行政正当程序判断的标志

5．4．3 运用利益衡量法判断福利行政正当程序的完整范式

5．4．4 利益衡量法在判断福利行政正当程序时的倾斜利益

5．4．5 运用利益衡量法判断福利行政正当程序的利弊

5．5 尊严方法

5．5．1 因反思福利行政正当程序而产生的尊严方法

5．5．2 尊严方法在福利行政正当程序判断中的假设适用

5．5．3 福利行政正当程序判断实践对尊严方法的排斥

第六章 美国福利行政的正当程序之评价与启发

6．1 美国福利行政正当程序的主要特点

6．1．1 广泛性

6．1．2 补充性

6．1．3 简易性

6．1．4 工具性

6．1．5 争议性

6．2 美国福利行政的正当程序之弊端与特殊贡献

6．2．1 美国福利行政的正当程序之弊端

6．2．2 美国福利行政的正当程序之特殊贡献

6．3 我国福利行政的正当程序之现状及评析

6．3．1 我国福利行政的正当程序发展之法治背景

6．3．2 我国福利行政的正当程序之静态规范及评析

6．3．3 我国福利行政的正当程序之运行实态及评析

6．4 对我国福利行政的正当程序之反思与完善建议

6．4．1 对现状的反思

6．4．2 完善我国福利行政的正当程序的具体建议

结语

参考文献

致谢

攻读博士期间发表论文和科研情况