宏观调控法治化问题研究

摘要

“宏观调控”是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的一个关键词。改革开放以来，我国进行了宏观调控的尝试并将其常态化。在现代法治社会和市场经济体制下，国家和政府的行为需要法律和制度来规范而有所“克制”，以此民众的权利和利益才能得以尊重和保障。宏观调控作为国家和政府的行为也必须在法律和制度的“制约”与“规范”下得以有序、良性地运行，从而形成法治化的宏观调控。目前，我国社会各界对是否应当实行法治化的宏观调控，以及在肯定宏观调控应当法治化前提下对宏观调控法治化内涵中的相关问题还有不同的认识，有必要从宏观调控和宏观调控法治化的内涵与特点出发，根据法学、经济学、政治学的法律调整对象理论、宏观经济调节理论、权力与权利起源和分类理论、国家行为与权力监督理论、政治责任和法律责任理论等，分析我国宏观调控法治化和制定宏观调控基本法的必要性、宏观调控手段规范化和宏观调控权配置的原则和方法、宏观调控权的政治和法律属性与宏观调控的可诉性;辨析宏观调控适宜于政策化调整、按宏观调控过程和阶段在国家机关之间配置宏观调控权、宏观调控手段等同于政府控制手段、宏观调控权的政治与法律属性是权利和权力与权利兼于一体、宏观调控是国家行为不具有可诉性等观点的认识误区。
　　宏观调控法律的调整对象是国家和政府在实施宏观调控活动中所发生的一系列社会关系，宏观调控法治化的关键是规范、控制宏观调控权力的运行，以经济运行的不确定性、宏观调控手段的多样性和复杂性、宏观调控手段搭配的不固定性、宏观调控严密而准确决策的困难性和宏观调控效果的不确定性等理由来否定宏观调控的法律化，既混淆了宏观调控的对象与宏观调控法的调整对象，也是违背法治基本要求的，是将法治和法律实用化、工具化;以设权、分权、责任追究而实现的宏观调控法治化是不全面的法治化或者不是真正意义上的法治化，其设定的这种责任追究也是不全面的。宏观调控法律体系中如果缺少或者根本不需要这部分规范的话，就不是现代法治应有之义中的“法律化”宏观调控。
　　规范的宏观调控内涵是“国家和政府运用经理论逻辑论证和实践证明的经济变量手段，直接作用于国民经济总量各构成，间接影响市场主体和社会主体的各种再生产行为，以实现充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配等宏观经济协调发展目标的经济管理活动”。实现宏观调控法治化，必须建立完善的宏观调控法律体系，依法明确宏观调控的主体及其宏观调控权范围、划定宏观调控的领域、明确宏观调控的手段、程序、法律责任等等。
　　虽然将宏观调控权的政治和法律属性界定为兼具权力和权利特性的观点其基本立论是有客观基础的，特别是其强调权力来源于权利和利益、权力离不开权利的分析，符合权力是权利主体共同为维护权利而尊崇的社会公共力量这一权力产生的客观性;但是，其没有准确理解权力与权利的关系，以权力与权利的联系性取代了两者各自的本质属性，混淆了国家及其代表组织（国家机关）行使国家调节经济的职能及其行为与由国家实现其经济调节职能而委托具体的社会经济组织（主要是国家投资的企业）从事特定的市场经营功能与行为，来实现具体的经济目的和指标两者之间的不同宪政属性。按照这种观点指导和规范我国宏观调控实践也会给宏观调控法治化造成一定的偏差，不利于实现我国宏观调控真正的法治化。
　　财政手段和货币手段是典型的宏观调控手段;引导宏观经济指标协调发展的规划应该成为宏观调控手段;产业政策缺乏自己特有的调节产业结构的措施和方法，难以成为独立的宏观调控手段;政府对汇率的控制和干预措施中有部分措施（中央银行参与市场外汇买卖）可纳入宏观调控手段;政府的价格干预措施不符合间接干预社会经济主体参与经济活动的宏观调控特质，难以成为宏观调控手段;土地政策参与宏观调控主要是以既有的行政直接干预社会经济活动的行为目标、在客观对象等意义上所使用的，并非是调节宏观经济协调发展方法、措施意义上的宏观调控手段。与此相适应，在现代法治原则下，不管是一般国家管理意义上的还是宏观经济调控意义上的财政手段、税收手段的运用，要求赋予具有代议性的立法机关享有。运用货币手段进行宏观调控活动而需要民意监督和民意代表机关的代议与制约的要求，相对于运用财政手段进行宏观调控活动的就低得多了，该权力往往由中央行政政府所属的或者独立的中央银行或类似于中央银行的机构所享有。作为宏观调控手段之一的规划，关系到国计民生和全民利益，其编制、审批应由全民参与，因此规划宏观调控权应当由具有从形式和实质代表性的国家代议机关——各级人民代表大会享有。作为宏观调控手段之一的并影响汇率的由中央银行参与外汇买卖的活动属于国家参与的市场活动，其既代表了国家的意图又具有一定的经济主体身份，并具有一定的专业性，在我国将运用这一宏观调控手段的权利配置给我国中央银行——中国人民银行，符合实施该手段的专业对口性、实施宏观调控行为的统一性以及实现宏观调控（货币）目标的便利性要求，有利于对中国人民银行运用汇率手段调节人民币与外汇汇率行为的规范化。
　　宏观调控是一个概括性的具有较丰富内涵的行使国家公权力的行为，特别是宏观调控手段和措施的多样性决定了参与宏观调控的国家机关和有关组织的宪政性质有所不同，其所实施的宏观调控行为的宪政性质也有所不同，并因此承担不同的宏观调控责任后果;宏观调控行为可诉性的内涵是宏观调控的法律责任。司法审查宏观调控行为是否承担法律责任的标准只能是宏观调控行为的合法与否，与宏观调控的内容如何、结果如何无关。从现代法治的应然性看，任何国家机关以及代行公权力的社会组织的宏观调控违宪、违法行为的法律责任都是不可豁免的。
　　现有主张制定我国宏观调控基本法的著述过于强调制定宏观调控基本法的抽象理性理由和意义，对其中基于我国宏观调控立法和法律实施中存在的现实问题或弊端而需要宏观调控基本法予以调整和规制的必要性，没有进行具体事例的列举、分析、证明;并且，也未回答我国现有的用以调整运用货币、信贷、财政、税收、规划、汇率等手段进行宏观调控所产生相关社会关系的单行法律、法规是否能够胜任现实宏观调控法治化需求的问题。单行的宏观调控法律、法规无法也不可能界定规范化的宏观调控概念，仅有单行宏观调控法律、法规无法对宏观调控目标及实施宏观调控手段的基本判断条件作全面性规范;完整配置宏观调控权力、明确宏观调控法律责任，建设宏观调控违法审查机制等需要制定宏观调控基本法;形成宏观调控的基本原则需要制定宏观调控基本法。制定宏观调控基本法事关宏观调控权的配置、宏观调控的法律关系、宏观调控的绩效评估、宏观调控的监督管理、宏观调控的法律责任等。

目录

声明

摘要

1 导论

1．1 研究的意义

1．2 国内外研究状况

1．3 研究的思路、方法、内容

2 宏观调控的法律调整与政策调整之辨

2．1 宏观调控主要适宜于政策进行调整的主要观点及其理由

2．1．1 以“行政组织法和行政程序法”来代替宏观调控全面立法的观点

2．1．2 以“适当赋权”和“问责”代替宏观调控全面立法的观点

2．1．3 对宏观调控政策化观点的简要分析

2．2 经济波动的不确定性并不能否定对宏观经济规律已有的认知

2．2．1 宏观调控法所规范的宏观调控是国家和政府调节、干预经济的活动和手段

2．2．2 经济波动的不确定性并不能否定对宏观经济的规律可以认知以及国家干预经济之有效性

2．3 经济波动、宏观调控效果、宏观调控手段的搭配和选择不是宏观调控法的调整对象

2．3．1 经济波动并不能直接反映和表达人与人之间的共同联系

2．3．2 宏观调控的对象是经济波动

2．3．3 宏观调控手段搭配的不固定性并不能否认宏观调控所引起的社会关系变动的既定性和可抽象性

2．3．4 宏观调控法的调整对象是宏观调控必然引起的目的性的、直接的、可抽象的利益变化的社会关系

2．4 西方国家政府宏观调控中的“相机抉择”并非否认宏观经济调控的法治化

2．4．1 西方国家“相机抉择”和“规则”之争的本质并非否认可对经济波动的认知和可对货币手段调节经济活动的规范

2．4．2 西方国家政府干预经济中的“规则”与我国宏观调控中的“法律”和“法治”并不完全同一

2．5 宏观调控的法治化——法治国的应然要求和我国宏观调控实际要求

2．5．1 法治国对国家和政府宏观调控行为或活动的要求

2．5．2 国家或政府干预市场失灵的现实要求

2．5．3 仅有设权、分权、责任追究而实现的宏观调控的法治化是不全面的

3 宏观调控和宏观调控法治化的内涵

3．1 界定“宏观调控”内涵的路径和标准

3．1．1 经济学界对于“宏观调控”的共识与分歧

3．1．2 经济法学界对于“宏观调控”的共识与分歧

3．1．3 科学、规范界定“宏观调控”的路径和标准

3．2 宏观调控的特性

3．2．1 宏观调控目标的社会经济宏观性和总体性

3．2．2 宏观调控手段的有效性

3．2．3 宏观调控行为的间接性

3．2．4 由宏观调控特性规定的宏观调控内涵

3．3 宏观调控法治化内涵

3．3．1 宏观调控法治化的必要性

3．3．2 宏观调控法治化理念和基础

3．3．3 宏观调控法治化要义及其分歧

4 宏观调控权的法律属性辨析

4．1 界定宏观调控权法律属性的各种观点梳理与分析

4．1．1 界定宏观调控权法律属性的各种不同观点

4．1．2 对前述观点的简要分析

4．2 将宏观调控权界定为权利是对权力和权利之本质与特性的误解

4．2．1 “权力只是政治学的概念而不是法学的概念”是对现代法学和法治的了解不够全面

4．2．2 “权力不能法治化”是对法治内涵的误解

4．2．3 “权力来源于权利并以权利为界”并不等于权力就是权利或者包含了权利

4．2．4 “权利能有效制约权力”不等于权力必须权利化

4．2．5 权力主体的正当维持利益不应当从权力行使和运行中取得

4．3 将宏观调控权界定为兼有权力和权利特性缺乏理论与现实基础

4．3．1 由立法、行政、司法机关以外的机构享有宏观调控权并不等于宏观调控权兼具权利属性

4．3．2 宏观调控权不属于立法、行政、司法等国家权力不能证明权力可以兼有权利特质

4．3．3 国家投资、政府采购等能够实现宏观调控目标不能证明宏观调控权具有权利属性

4．4 宏观调控权是国家的权力

4．4．1 界定宏观调控权政治和法律属性的依据

4．4．2 宏观调控的本质功能是国家调节经济的职能活动

4．4．3 宏观调控的对象具有公益性和公共物品属性

4．4．4 国家经济调节职能的实现客观需要以国家公权力的方式予以保障

4．4．5 对宏观调控职能的不可放弃特性强化了宏观调控权的权力属性

5 宏观调控权配置论辨正

5．1 配置宏观调控权的依据

5．1．1 以权力的内涵、分类标准等概念为依据配置宏观调控权并不符合调控宏观经济的客观要求

5．1．2 以宏观调控的对象及其特性作为宏观调控权配置的依据缺乏客观性

5．2 确定宏观调控权的客观依据：宏观调控手段

5．2．1 宏观调控手段是配置宏观调控权的客观依据

5．2．2 哪些宏观调控手段的运用权力需要宏观调控立法予以配置

5．3 围绕宏观调控手段按照法治的基本原则配置宏观调控权

5．3．1 运用财政手段的宏观调控权力的配置

5．3．2 运用货币手段的宏观调控权力的配置

5．3．3 运用计划的进行宏观调控权力的配置

5．3．4 运用汇率手段的宏观调控权力的配置

5．3．5 宏观调控权力配置的小结

6 宏观调控的可诉性问题

6．1 主张宏观调控可诉性与主张宏观调控不可诉性主要理由的分歧

6．1．1 在应然层面的理由分歧

6．1．2 在实然层面的理由分歧

6．2 以宏观调控是国家行为或决策行为而否定其可诉性并不符合法治实质意义

6．2．1 不具有可诉性不是国家行为的一个本质特征

6．2．2 以“全局性”作为国家行为不可诉性依据既无科学性也与现代法治本质不符

6．3 宏观调控行为应不应该具有可诉性与能不能诉是两个范畴内的概念

6．3．1 以宏观调控是决策行为否定其可诉性既不符合宏观调控自然属性也有悖法治实质

6．3．2 宏观调控的内容和宏观调控结果不是宏观调控的司法审查内容

6．3．3 法院自身的经济判断力不丰富并不影响其对宏观调控进行合法性方面的司法审查

6．4 宏观调控可诉性内涵着的责任及其实现

6．4．1 宏观调控可诉性的内涵是其他责任不能替代的宏观调控法律责任

6．4．2 宏观调控法律责任的内容

6．4．3 宏观调控可诉性的实现

7 制定宏观调控基本法与完善宏观调控法律体系

7．1 制定宏观调控基本法的必要性：既有论述及其评价

7．1．1 现有制定宏观调控基本法之必要性论述的概括

7．1．2 对现有制定宏观调控基本法必要性之论述的评价

7．2 制定我国宏观调控基本法的最根本的客观需求和理由

7．2．1 单行的宏观调控法律、法规无法也不可能界定规范化的宏观调控概念

7．2．2 仅有单行宏观调控法律、法规无法对宏观调控目标及实施宏观调控手段的基本判断条件作全面性规范

7．2．3 完整配置宏观调控权力，建设宏观调控违法审查机制等需要宏观调控基本法

7．2．4 形成宏观调控的基本原则需要制定宏观调控基本法

7．3 宏观调控立法的域外经验及其借鉴

7．3．1 美国宏观调控立法的主要特点

7．3．2 日本宏观调控立法的主要特点

7．3．3 法国宏观调控立法的主要特点

7．4 制定我国“宏观调控基本法”应包含的主要内容

7．4．1 立法模式与名称

7．4．2 制定宏观调控基本法的基础理念与原则

7．4．3 我国宏观调控基本法的基本结构与框架

7．4．4 我国宏观调控基本法的核心内容

7．4．5 与宪法及其他法律、法规的衔接

8 结论

参考文献

攻读博士学位期间的主要研究成果

致谢