中国地方政府债务治理的宪政思考

摘要

从民法的角度讲，债务是指债务人根据约定或法律的规定向债权人为特定行为的义务，其本质是一种不利益。政府债务是政府为履行其职能而取得收入的一种形式，指政府以债务人的身份，通过在国内外发行债券（或向外国借款）的方法筹集、取得的那一部分财政收入。政府债务根据不同的标准有多种分类。其中，以债务主体为依据可以分为中央政府债务和地方政府债务。从经济学来说，地方政府债务是指地方政府为取得财政收入而发行的政府债券，其收入列入地方财政预算，由地方财政使用和偿还。从法学的角度讲，地方政府债务是地方政府及其所属部门或独资机构以债务人的身份按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。
　　 我国法律未授予地方政府发行地方债券的权力，但地方政府债务却客观存在于实际生活之中。从我国地方政府债务的现实情况来看，负债规模大、新增债务逐年攀升、债务管理混乱、债务形式多样化是其表现突出的特点。1990年，我国地方政府的财政缺口才134.44亿元，2000年上升为3960.59亿元左右，到2009年末地方政府债务就高达约73800亿元。其中，约有30500亿元是2009年的新增债务。
　　 不仅如此，国家对地方政府债务缺乏宏观的把握，各地、各级地方政府都以自己的方式举债。在缺乏法制监管的情况下，地方政府在举债的整个流程中都具有随意性，管理相当混乱，也呈现出债务形式多样化的特点。在我国地方政府的众多债务中，既有由地方政府承担完全清偿责任的债务，也有由其承担连带责任的债务，还有基于社会公益、社会稳定等而承担担保责任的债务。
　　 债务的产生，其直接原因不外乎入不敷出。根据我国地方财政的实际情况，导致地方政府债台高筑并越筑越高的原因主要表现为：我国现行分税制体制将我国的财政支付责任和财政收入在中央与地方之间进行了划分，将国家财政收入权大部分集中到了中央，而将80％的事权划给了地方，且希望通过财政转移支付来实现平衡各级财政，以达到中央对地方财政的调控。但是，由于我国的国情复杂，相关法律制度又不完善，地方政府的财政收入远远满足不了地方财政支出的要求，而财政转移支付制度在实践中作用微小，导致地方政府的事权与财权严重不平衡，只得举债度日。地方官员的政绩冲动，使得原本就举步维艰的地方财政更是雪上加霜。与此同时，我国财政监督制度的不完善更是为地方政府的大肆举债提供了广阔的空间。由此，我国地方政府举债泛滥，出现当前的局面。
　　 有鉴于此，在借鉴国外成功经验的基础上，提出以下措施来规制我国地方政府债务：第一，加速中央与地方政府关系的法制化进程，以法律的形式明确地方政府的事权范围和财政支出责任并划予地方政府与之相对应的财权。第二，加强我国财政体制的法制化建设，完善转移支付体制及其配套制度，实现政府财政转移支付的法制化、规范化。第三，加快政府职能转变，减少地方政府债务。第四，建立财政监督体制，加强财政监督。第五，根据民主与宪政的理念以及国际潮流，赋予地方政府一定的税收征收权和债券发行权，扩大地方收入。第六，树立正确的绩效观，设置合理的官员考核制度。

目录

文摘

英文文摘

声明

第一章 地方政府债务的概述

第二章 我国地方政府债务的现状及其成因

第三章 地方政府债务的规制

结 语

参考文献

致 谢

附录A 在读期间发表的学术论文与研究成果