论紧急状态下的政府行政应急机制

摘要

随着国务院近期《国家突发公共事件总体应急预案》的发布,标志着我国应急预案框架体系初步形成。回顾近几十年,世界上各类突发公共事件不断发生。如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大而现实的课题。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多，频度高，区域性、季节性强。特别是现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切地要求我们建立健全的突发公共事件应急机制、体系和法制，进一步提高预防和处置突发公共事件的能力。 古语云：“凡事预则立，不预则废”。事实上，中国社会转型进程的加速昭示着我们已经进入了一个公共突发事件的高发期。几乎可以肯定的是，突发事件导致的公共危机将不断发生。2003年“非典”和“禽流感”在给我们敲响警钟的同时，2004年岁末印度洋海啸给经受国和遇难者家属带来的痛苦尚未平息，潘多拉之盒2005年又再次向人类打开：飓风、地震、禽流感、暴风雪、矿难……。这些天灾不仅威胁到当地居民的生命和财产安全，而且还通过市场敏感的神经影响传播到了世界各个角落。 由此可见，公共危机、紧急状态是社会“非常态”中的“常态”，它涵盖了能源、交通、卫生、环境、安全等多方面，世界各国必须面对如何即能保障社会经济正常发展，又能从容应对各种突发事件的挑战。因此，在应对公共危机时需要赋予政府比平时更多、更大的权力，容忍政府采用非常规的措施。这是控制危机、维护公共利益的必由之路；但同时，法治应包括两重意义：除了守法的要求之外，还要求所遵循的法律属于良法。[1]这就要求无论何时，政府权利都不应该无限扩大化，都必须上有上限而下有下限，这是一个秩序正常的法制社会最基本的要求。显然，这是一对矛盾。 令人欣喜的是，在2003年防治“非典”过程中，国务院制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年全国人大修宪，明确将“紧急状态”写入宪法，而2005年岁末，国务院又发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》），说明了我国的应急法制建设取得了进步，我国应急预案体系初步形成。但这还远远不足。笔者不揣浅陋，从“公共应急”、“紧急状态”、“危机管理”等基本概念入手，在总结分析近两年来已有的研究成果之基础上，进一步认为，在公共应急法制中，政府权力的行使与运行占据最为重要、关键的位置。因此，本文的重点在于探求危机状态下，政府行使权力的性质是什么？内容有那些？并与实际案例结合，剖析政府行使紧急权中导致的公民紧急失权的具体情形，在考证世界范围内公共应急法制建设的理论与实践的基础上，以四个部分分别论述： 第一部分，论述紧急状态：政府行政应急机制的启动前提，包括紧急状态概述和行政应急机制概述。 第二部分，论述国外紧急状态下政府行政应急机制，包括国外紧急状态立法建设和国外政府行政应急机制基本内容。 第三部分，论述我国紧急状态下行政应急机制存在的问题，包括我国紧急状态立法建设现状评述和我国政府行政应急机制的基本内容。 第四部分，论述我国紧急状态下行政应急机制的完善，包括紧急状态下政府防治机制的法律框架、国家紧急权行使原则的合理设定及运作、紧急状态下政府行政执法手段的完善、公民基本权利的保障、紧急状态下的行政补偿和紧急状态下行政信息公开、透明化等六个方面。