市场化背景下公用事业法律规制研究

摘要

本文除第一章引言外包括九章,可分为三个部分。其中,第二章到第四章为第一部分,主要阐述了公用事业规制的基础理论,包括制度内涵、正当性基础、规制理论发展、价值取向和模式选择等内容;第五章到第九章为第二部分,分别对公用事业的准入规制、价格规制、保障性规制、反垄断规制、质量和安全规制等内容进行了系统阐述和深入分析;第十章为第三部分,属于结论性质的章节,即在对公用事业基础理论和具体制度进行分析论证的基础上,结合我国公用事业法律规制的现状,提出进一步完善我国公用事业法律规制的总体思路、具体构想和路径选择。具体而言:
　　 第一章引言。对我国公用事业市场化改革取得的成绩和存在的问题进行了简单的介绍,对公用事业规制和市场化改革的关系作了必要的交代,并对国内外有关公用事业规制的研究成果进行了综述,在此基础上阐述了在公用事业市场化改革背景下系统研究公用事业法律规制的必要性和重要性。此外,还对论文的研究目的、研究方法、创新之处和不足之处作了交代。
　　 第二章公用事业及其法律规制。本章对公用事业及规制的概念、特征进行了明确,对公用事业法律规制的内涵、特征和类型进行了界定,并对公用事业规制的内容体系作了初步探讨,以期对后文的论述界定前提、厘清思路、奠定基础。
　　 第三章公用事业法律规制的正当性分析。本章旨在回答是否应当对公用事业进行规制,公用事业能否完全依赖规制,规制是否能够提高公用事业效率、实现社会福利和公共利益最大化等问题。基于此,本章结合公用事业规制理论的发展以及规制实践的深化,对公用事业规制的正当性及其各种质疑进行了梳理,对公共利益理论、自然垄断理论、规制俘获理论、公共选择理论、制度经济学理论以及“社会分配正义”及“代际正义理念”等逐一进行了分析,提出:为了适应现代宪政国家“公益优位”的价值理念,有效应对市场失灵,调解和平衡企业利益和公共利益之间的矛盾和冲突,对公用事业进行规制是必须的也是正当的。但同时,公用事业法律规制的正当性并不是绝对的,应当根据情况,把握好界限和度,做到适时适度,且必须与市场机制结合并用。
　　 第四章公用事业法律规制的价值取向和模式选择。本章从法的价值的一般理论谈起,对公用事业法律规制的社会福利价值、公平价值、效率价值和安全价值逐一进行了探讨,提出社会福利价值是公用事业法律规制价值体系的核心和统领,也是公用事业法律规制的首要目标。同时,本章从理论层面对公用事业国有国营、国有民营、民有民营和公私合作的经营模式以及严格规制、放任型规制和有效规制的规制模式进行了研究,并从实证角度对英国的私有化模式、法国的特许经营模式和德国的社区公有模式进行了分析,在此基础上提出:现阶段我国公用事业应当实行市场与规制并存,国有经济成分和私有经济成分共同参与,产权以国有为主,经营上实行公私合作的适度规制模式。具体而言:一是在产权归属方面,实现国有、私有共同参与;二是在产权结构方面,保持国有经济的主体地位;三是在产权权能发挥方面,实现公私合作良性互动;四是在规制的目标导向方面,实现适度有效竞争。
　　 第五章公用事业的准入规制。准入规制是公用事业经济性规制的重点,也是公用事业改革的核心。本章从市场准入的概念、特征和模式出发,对公用事业准入规制的理论基础即自然垄断理论和可竞争市场理论进行了阐述,对公用事业准入规制中自然垄断和行政垄断交织、准入环节的竞争性体现不够充分、过度准入规制导致权力寻租和腐败、退出机制不健全等问题进行了分析。在此基础上,提出了重构公用事业准入规制的价值取向、目标、基本原则、主要内容以及具体建议,如确立竞争环节公平竞争的市场准入制度、完善垄断环节的竞争性准入机制、建立新进入者的保护性规制制度、实施适度的市场退出规制制度等等。
　　 第六章公用事业的价格规制。价格规制是公用事业法律规制中政府、公用企业和消费者权利博弈最为集中的体现。本章从价格规制的概念、类型和模式出发,对公用事业价格规制的必要性、理论流变和原则等进行了探讨,对公用事业规制中存在的价格形成机制不科学、价格规制水平不合理、价格规制结构不恰当、法律法规和监督机制不完善等问题进行了深入研究,并对价格规制如何确定企业的真实成本、如何克服信息不对称以及如何在各方的价格博弈中找到平衡等难点进行了梳理。在此基础上,提出完善我国公用事业价格规制制度应当重构价格规制内容,改进价格规制方法,完善价格规制程序以及引入价格竞争机制。
　　 第七章公用事业的保障性规制。保障性规制,就是指为了实现公用事业产品或服务的持续、稳定、安全供给而进行的规制,包括供给保障制度和普遍服务制度两个方面的具体制度。其中,供给保障是基础,是保障公用事业对所有用户的持续供给、安全供给和稳定供给;普遍服务是补充,是基于普遍性、非歧视性和可负担性要求,针对偏远地区或者低收入群体对公用事业产品或服务的需求而确立的制度。本章提出,针对目前在公用事业保障性规制方面存在的保障水平低、发展不平衡、制度不健全、制度可操作性差、“融资冲动”下服务保障性条款缺失、保障资金不足职责不清等问题,应当从健全制度体系、优化筹资机制、细化落实契约义务以及完善竞争性服务保障提供机制等方面加以改进和完善。
　　 第八章公用事业的反垄断规制。本章从公用事业垄断的弊端和竞争改革的要求谈起,对公用事业反垄断规制的制度内涵、反垄断法规制和行业规制法规制的不同特性、反垄断规制的一般模式和现有制度存在的缺陷等进行了深入分析,提出要确立适度竞争的规制目标,明确以禁止公用企业滥用市场支配地位为重点,选择反垄断法规制和行业规制并存的规制模式,进一步完善行业立法咨询制度、反垄断执法意见征询制度、反垄断法规竞合适用规则和反垄断司法审查制度等具体制度。
　　 第九章公用事业产品或服务的质量和安全规制。本章分别对质量规制和安全规制的内涵、必要性、存在的问题和制度构建等内容进行了研究,突出了公用事业质量规制和安全规制的独立性价值和重要意义。
　　 第十章我国公用事业法律规制的完善。本章在前文论述的基础上,针对我国公用事业法律规制存在的问题,结论性的提出了完善我国公用事业法律规制的总体思路、具体构想和路径选择。即,总体思路上:一是正确界定公用事业规制的两大目标,即保护公众利益,激发和维护适度有序竞争;二是明确公用事业规制的三大原则,即依法规制原则、独立规制原则和公开规制原则;三是正确处理公用事业规制中的四大关系,即行业主管和行业监管的关系、技术监管和效率监管的关系、准入监管和过程监管的关系、制约与激励和协商的关系。具体构想方面:主张通过再造公用事业规制客体、重塑公用事业规制主体、重构公用事业规制结构、加强对规制机构的规制等四大措施实现我国公用事业规制法律制度的完善。在立法的路径选择上,主张采取综合立法模式,制定《公用事业规制与促进法》作为公用事业基本法,修改完善公用事业有关区域法和行业法,适时出台相关规范性文件,逐步形成以公用事业基本法为统领,公用事业单行法律法规、地方规章和部门规章为主体,规范性文件为补充的公用事业规制法律体系。