日本独立行政法人制度研究

摘要

20世纪末日本政府强力推动、建立了独立行政法人制度。截止到2012年10月，共有独立行政法人102个，分属12个府省厅1管辖。独立行政法人分为特定独立行政法人（公务员型独立行政法人）和非特定独立行政法人（非公务员型独立行政法人）两类。独立行政法人有广义和狭义之分，广义的独立行政法人不仅包括创设的独立行政法人还包括准用独立行政法人通则法的法人，即隶属于法务省的日本司法支援中心、国立大学法人、大学共同利用机关法人及日本私立学校振兴、共济事业团等。本文在对独立行政法人制度进行研究的基础上，提出其对我国公益类事业单位改革的借鉴意义。
　　本文在结构上如下：
　　引言部分，简单介绍了独立行政法人制度的基本概况和目前学界对于该制度的研究现状。
　　第一部分，系统阐述独立行政法人制度产生的理论和政策背景。独立行政法人制度产生是日本政府在20世纪70年代末的新公共管理（NPM）风潮影响下，综合了各国新公共管理的实践经验，以英国执行局（政署）制度为蓝本，结合日本国情设立的。
　　第二部分，则从独立行政法人的定义和构成、分类、运营管理机制、施行现状和效果评估、制度特点和发展沿革等方面对独立行政法人制度进行分析研究。独立行政法人的设立宗旨是为了保证公共服务提供者能够从公共利益的角度出发提供高效的公共服务，促进国民生活之安定及经济的健康发展。独立行政法人在组织架构上，采用英国执行局制度之法人首长负责制度和主管部门决策、法人执行的被称为决策-执行分离的运作模式。在独立行政法人的运营管控中，采用与英国执行局制度类似的业务施行伊始由主管省厅确定中期目标、法人制定中期计划书，法人按照中期计划自主运营的运营模式。独立行政法人在人事管理上，采用法人首长总理法人人事任免的模式。独立行政法人在职员薪资待遇上，法人职员除基本薪资外，另行加入了绩效工资，并在职员福利中将物价指数纳入考量。独立行政法人在监督体系上，在外部采用由设立于主管省厅和总务省独立行政法人评价委员会的双层效绩评价制度，而在内部监督机制上则采用监事监督法人运营的模式。独立行政法人在财务会计制度上，施行法人在中期计划书中制定各项预算，政府拨付运营交付金的模式。在独立行政法人的会计制度上则采用企业会计制度。在独立行政法人的信息公开机制上，则通过立法罗列出独立行政法人应当主动或被动公开的信息，并设立了信息公开行政救济与司法救济制度。
　　虽然日本对独立行政法人制度进行了精密的设计，但独立行政法人制度在施行过程中亦暴露出一些问题，比如公务员型的独立行政法人的设立与独立行政法人制度的宗旨冲突、独立行政法人的效绩评价仅评价执行过程而对于决策失误则未进行规定、独立行政法人自我决定职员薪资待遇水准导致的独立行政法人职员薪资过高以及因主管省厅中期目标制定过高导致的损害公共服务消费者利益等方面的问题。
　　第三部分，则在分析我国公益类事业单位制度的现状及日本独立行政法人制度与我国公益类事业单位功能契合的基础上，分析日本独立行政法人对于我国公益类事业单位改革的借鉴意义。相较于日本独立行政法人制度，我国的公益类事业单位制度在功能定位上模糊不清；在制度立法上较为混乱；在登记设立上随意性较大；在财务审计上，财务不透明、审计比较困难；在监督机制上还有很不完善；在效绩评价体系上专门性不强；在信息公开上几乎不透明。因此笔者认为我们在公益类事业单位的改革中可以借鉴日本独立行政法人制度中的立法、登记设立、运营管理及效绩评价、监督、信息公开等方面的有益经验。
　　因此，在未来的公益类事业单位制度中，我们可以借鉴日本独立行政法人这种规范的公法人治理结构。采取由主管部门任命公益类事业单位负责人、制定公益类事业单位的基本目标，对公益类事业单位进行整体的方向管控。公益类事业单位的具体决策则采取董事会决策的方式；公益类事业单位的职员则可细分为管理职和技术职，以便更好的遂行本法人的宗旨；在财务制度上全面采取企业化会计制度；在外部监督则完善财务审计制度和建立专门的效绩评价体系，同时建立完善的信息公开和相应的救济制度。
　　第四部分为结语，指出在未来进行公益类事业单位制度改革的同时，培养成熟之国民性的重要性和紧迫性。

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引 言

一、日本独立行政法人制度产生的背景

（一）日本独立行政法人制度设计的政策背景

（二）新公共管理对于日本独立行政法人制度设计的影响

二、日本独立行政法人制度之设计

（一）日本独立行政法人的定义与构成

（二）日本独立行政法人的分类

（三）日本独立行政法人制度的运营管理机制

（四）日本独立行政法人制度之施行现状与效果评估

（五）日本独立行政法人的发展沿革与制度特点及未来发展趋势

三、日本独立行政法人制度对我国公益类事业单位改革的借鉴意义

（一）我国公益类事业单位的涵义、特征与发展趋势

（二）独立行政法人制度对我国公益类事业单位改革的借鉴意义

结 语

参考文献

后 记