行政复议公信力塑造——以复议主体制度改革为重心

摘要

行政复议作为我国行政争议解决的选择性适用途径,当以公信力作为其存在的正当性基础与发展的基本动力,然而国内学界对复议公信力却未给予足够关注。近年来,为优化行政复议功能,我国行政复议制度开展了以“司法化”为导向、以程序改革为重心的多举措改革,但收效甚微。究其原因,在于复议主体制度改革的缺位。行政复议主体制度该如何改革,国内学界的改革建议众说纷呈。但由于未重视复议公信力的引领和统筹价值,至今尚未达成基本共识。据此,我国须以塑造复议公信力为出发点和落脚点,以行政复议主体制度改革为重心,全面统筹并整体推进我国行政复议制度各项改革。
　　行政复议公信力是行政复议权在制度化建构及其运行中赢得的被公众所信任的判断力、接纳力、约束力、自主力和自制力等能力。此五项能力各有其生成机制。行政复议判断力生成于复议人员对复议证据规则、法律适用规则以及行政合理性衡量规则的理解和适用能力。行政复议接纳力生成于行政复议程序的系列正当机制,包括复议程序公开并接收申请人参与、允许申请人充分表达意见并在复议决定中对该意见给予必要的回应。行政复议约束力形式上生成于制定法赋予生效行政复议决定的确定力、既决力、拘束力和执行力等效力,实质上则依赖于行政复议决定在形式和内容上的合法与公正品质。行政复议自主力和自制力生成于行政复议权的配置机制,包括行政复议职能独立出来由专门机关行使并赋予履职机关完整的行政复议权,行政复议权配置须遵循职权法定原则、程式化原则和权责一致原则以及对复议人员给予职业保障并实施纪律约束。
　　行政复议公信力的生成依赖于复议机构独立、复议人员专业、复议程序正当、复议裁决公正、复议监督科学以及外部委员参与等要件。这其中,复议机构独立、复议人员专业和外部委员参与等要件与行政复议主体制度直接相关,复议程序正当、复议裁决公正和复议监督科学等要件与行政复议主体制度间接相关,可见,行政复议公信力的生成很大程度上取决于行政复议主体制度设计及实际运行情况。而当前我国行政复议主体制度设计和实践运行存在诸多制约复议公信力生成的缺陷,突出表现在三个方面:一是行政复议机关不中立、不集中、套用普通行政程序;二是行政复议机构不独立、不健全、不集中;三是行政复议人员良莠不齐、不专业、不独立。因此,要提升行政复议公信力,就必须对我国复议主体制度进行彻底改造。
　　放眼国际,行政复议主体设置存在三种模式。一是以法国和德国为代表欧陆模式,法国和德国的行政复议机关及复议人员多数不属专设,而是普通的行政机关及行政公务人员。二是以英国和美国为代表的英美模式,英国履行行政复审职能的机构主要是独立于行政系统外的行政裁判所,美国则主要是内设于行政机关的专职行政法法官。三是以韩国和台湾为代表的东亚模式,韩国各级政府设置了独立的行政审判委员会履行复议职能,台湾各行政复议机关则设置了诉愿审议委员会履行复议职能。比较结果表明,法国和德国民众更愿选择向行政法院提起行政诉讼来救济权利,学术界也不太关心行政复议制度的改革,这与两国行政复议被沦为行政诉讼的配套制度,行政复议机关和人员不独立、不健全、不集中、不专业和套用普通行政程序的做法有很大关系。而英国行政裁判制度、美国行政法法官制度、韩国行政审判制度和台湾诉愿制度之所以赢得了社会公众的信任和选择,成为这些国家或地区行政纠纷解决、公民权利救济的主渠道,与这些国家和地区行政复议主体设置独立、人员素质高、工作程序正当等品质密切相关,而且韩国和台湾外部委员的参与也增强了行政复议公信力。
　　2008年以来,我国部分地方开展了行政复议委员会试点。大多数行政复议委员会尽管仅设置为政府内设行政复议机构,但却实质上获得了相对独立的办案权力。这些复议委员会充实了复议工作人员,聘请了外部委员参与办案,并适度公开其内部工作程序。这些改革措施使行政复议得到了当地民众的信任和选择,各试点单位呈现出复议受案量大幅度上升、复议决定纠错率显著提高、复议后起诉率明显下降、同期信访量明显减少等可喜景象。行政复议委员会在部分地方的成功试点证明,行政复议机构办案独立、人员专业、程序公开和外部委员参与等改革举措可以成为提升行政复议公信力的“灵丹妙药”。因此,要促进我国行政复议公信力的进一步提升,行政复议委员会还需要进一步朝着增强机构独立性、人员专业化和程序开放性方向改进,外部委员参与机制也值得进一步完善。
　　据此,在行政复议公信力的目标导引下,我国复议主体制度改革的最佳模式是在各级政府之下集中设置具有独立地位的行政复议委员会,而最为现实但却紧迫的选择是在各级政府之内设置相对独立的行政复议委员会。为确保行政复议委员会及复议人员办案独立,各级政府应恰当定位并切实履行对行政复议委员会的组织领导与保障之责,上级行政复议委员会也应当规范其业务指导内容与方式,而且行政复议委员会不应当在行政诉讼中作被告。行政复议委员会之内部组织体制,则应当遵循机构、编制和人员与职能任务相适应的行政组织原理,基于其立案、调查、审议和议决等职能任务来设置机构、确定职位和编制、选定人员并规范其管理,科学设计行政复议委员会的内部工作程序以促进办案公开、独立和专业,保障外部复议委员的有效实质参与。

目录

封面

中文摘要

英文摘要

目录

导 论

一、复议公信力——一个重要却被忽视的话题

二、主体制度改革——行政复议制度改革的瓶颈

三、众说纷呈——复议主体制度改革研究的贡献与不足

四、提升复议公信力——复议主体制度改革的基本目标

第一章 行政复议公信力及其生成机制

第一节 行政复议公信力之解构

第二节 行政复议公信力之生成机制

第二章 我国复议公信力生成之主体障碍

第一节 行政复议公信力生成之要件

第二节 公信力视角下之我国复议主体设置

第三章 域外行政复议之主体设置与复议公信力

第一节 欧陆模式之典型：法国和德国

第二节 英美模式之典型：英国和美国

第三节 东亚模式之典型：韩国和台湾

第四章 行政复议委员会之试点与复议公信力

第一节 试点之缘起与进程

第二节 试点之体制与机制创新

第三节 试点做法之公信力剖析

第五章 公信力导引下之复议主体制度重构

第一节 重构之基本定位

第二节 复议委员会之设计

参考文献

致谢

攻读学位期间的研究成果