完善我国海域使用督察制度——从康菲溢油事件说起

摘要

2011年6月康菲公司渤海湾原油泄漏事件发生，这次事件不仅致使临近污染海域居民的正常生产、健康生活受到威胁，而且对于被污染的海洋以及生活在其中的生物资源来说无疑是一场灭顶之灾。根据2014年3月21日国家海洋局发布的《2013年中国海洋环境状况公报》显示，2013年我国近岸局部海域污染严重，15％近岸海域水质劣于第四类海水水质标准，约1.8万平方公里海域呈重度富营养化状态。海洋生态环境退化、环境灾害多发等问题依然突出。海域污染、海域管理监督问题不仅成为社会关注的热点，更成为各级人民政府和海洋行政机关海洋管理的重点和难点。完备的海洋督察制度能够对近岸海域污染防治工作起到重要的规范作用。2011年国家海洋局相继发布《关于实施海洋督察制度的若干意见》、《海洋督察工作管理规定》和《海洋督察工作规范》，在全国建立并实施海洋督察制度，因运行时间短，尚未形成成熟、完整的理论体系，海域使用督察无论是理论层面还是执法实践都存在诸多不完善的地方。正是基于此，笔者选择我国海域使用督察制度这一问题为研究对象，以康菲渤海湾溢油造成海域污染事件为切入点，在分析当前我国海域使用督察制度不足的基础上，结合相关权力制衡理论、政府监管理论、法对市场经济的作用等理论，提出完善我国海域使用督察制度的具体的、可操作性建议。
　　全文共分为四个部分。
　　第一部分，康菲溢油事件回顾及引发的思考，通过对康菲事件简要介绍，引发对海域使用管理乱象和完善海域使用督察制度的思考。
　　第二部，我国现行海域使用督察制度的基本内容及不足。在理清海域使用督察与海域监督管理、海洋督察概念的基础上，梳理我国现行海域使用督察主体、督察内容、督察程序、督察方式，分析我国海域使用督察主体法律地位不独立、督察执法力量与海域使用管理任务不匹配、督察程序制度缺失、权利救济制度缺失等问题。
　　第三部分，完善我国海域使用督察制度的具体建议，这部分是本文的创新所在。笔者首先通过对完善海域使用督察制度的理论依据介绍，提出完善海域使用督察制度四条具体建议，一是相对集中海域使用督察权，增设对海域使用管理违法事实确认权、对海域使用管理的备案权，增强督察执行力。二是建议引入公众参与制度，补充海洋行政主管部门督察力量的不足。三是建议引入行政公益诉讼制度，保障公众社会的海洋公共权益。四是建议引入海域生态补偿制度，建立海域使用生态污染保险和基金。五是完善海域使用行政刑事问责制度，建立海域使用督察与司法机关的有效衔接。
　　第四部分，康菲事件的评价与展望。通过对全文进行总结，提出海域使用督察制度视角下康菲溢油事件的转折与展望。

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一、康菲溢油事件及其引发的思考

（一）事件回顾

（二）反思一：海域使用管理乱象

1.海域使用行政管理缺位

2.海域使用管理行政执法不严

3.海域使用管理乱作为现象严重

（三）反思二：完善我国海域使用督察制度

1.治理海域行政重叠管理的需要

2.健全海域行政监督体制机制的需要

3.实施“海洋战略”发展形势的需要

二、我国现有海域使用督察制度的基本内容及不足

（一）海域使用督察与相关概念的辨析

1．海域使用督察与海洋督察的辨析

2.海域使用督察与海域使用监督检查的辨析

（二）我国现有海域使用督察制度的基本内容

1.督察主体

2.督察权力

3.督察程序

4. 督察方式

5.督察依据

（三）我国海域使用督察制度的不足

1.海域使用督察主体地位不独立

2．海域使用督察执法力量薄弱

3．海域使用督察制度存在程序缺失

4．海域使用权利救济制度缺位

5.海域使用问责制缺乏可操作性

三、完善海域使用督察制度的若干建议

（一）完善海域使用督察制度的理论依据

1.权力制衡理论

2．政府监管理论

3．法对市场经济的作用

（二）完善海域使用督察制度的建议

1. 提升海域使用督察层级，集中海域使用督查权

2．引入社会公众参与制度

3.引入行政公益诉讼制度

4．引入海域生态补偿制度

5. 完善海域使用督察问责制度

四、结语与展望

（一）督察制度视角下康菲事件的评价

（二）展望

参考文献