中国土地发展权制度研究

摘要

土地发展权法律制度，是土地规划管制制度与土地市场模式的产物。当土地规划制度的正当性不再受到质疑时，土地规划措施的实施，必将导致一部分土地所有权价值倍增，而另一部分土地所有权价值减损。土地发展权制度，就是使土地规划措施导致的土地所有权价值增加与减损，在新的市场运行规则下，实现新的利益平衡，以维护土地所有权平等。因此，土地发展权制度，不仅使土地所有权平等原则在土地规划管制下能够继续保持平等的法律内核，而且也使土地规划制度基础上的土地市场机制重现生机。
　　在土地私有制国家，土地所有权是主要的土地财产权；我国实行土地公有制度，国有土地使用权、集体土地所有权和使用权是主要的土地财产权。由于西方传统的土地所有权受规划管制的限制，较我国土地财产权要少，因此，最早产生于西方的土地发展权，是指土地财产权中依法拥有的有关土地用途、规划等方面的权利。然而，几十年来的土地发展权制度实践和探索，已经证实了土地发展权可以是一个动态和开放的概念范畴，不同国家，土地发展权的内涵与外延可以各不相同。在我国土地公有制背景下，只要是对土地财产权的权利及其市场价值产生影响的要素，都可以成为土地发展权的内容。
　　在我国土地公有制国家，受我国计划经济体制影响，土地用途与规划制度一直是我国比较健全的制度。市场经济体制改革，特别是在党的十八届三中全会确立了市场在土地资源配置中的“决定性作用”这个改革方向之后，我国土地发展权法律制度产生的条件已经全部具备，构建该项法律制度的必要性越来越迫切。就集体土地制度而言，土地征收制度改革必须从理论上回答，是按照集体土地用途现状给予征地补偿，还是按照征收后的建设用地市场价给予补偿；建立城乡统一建设用地市场，允许集体建设用地入市交易，如何合理解释不同集体土地所有权之间建设用地与农用地比例之间的巨大差别，集体土地所有权平等原则将如何体现；集体经营性建设用地入市，如何解释由政府规定出让的最高年限与出让方式的正当性；我国建设用地指标交易，双方买卖的究竟是什么性质的权利等等问题，都迫切需要土地发展权制度给予回答或作合理解释。就城镇国有土地制度而言，如何进一步深化城镇国有土地使用权制度改革，完善国有土地有偿使用市场机制；如何合理解释我国城镇国有土地二级市场严重不足，怎样才能破解二级市场萎缩难题；如何将具有巨额市场价值的土地用途、建筑容积率等规划条件纳入市场配置模式，实现制度性反腐目标等等问题，更是需要通过土地发展权制度破解难题和给予理论上的合理解释。我国虽然目前尚未建立土地发展权制度，但社会现实的需要，不仅使我国针对实践中产生的问题，出台了一些具有土地发展权性质的政策或法律规范，而且，诸如重庆的“地票”制度、成都的建设用地指标交易、浙江试行的土地发展权转移、其他各地实行的建设用地指标“增减挂钩”改革试点等，本质上都是土地发展权制度的有益尝试。
　　建立在我国土地公有制基础上的土地发展权制度，无论在制度功能，还是在土地发展权范围方面，都应该比土地私有制国家的要大得多。除了土地用途与规划等土地发展权均具有的权利内容外，还有更多其他方面的土地管理因素，都与土地财产权价值密切关联。因此，我国土地发展权，是指国家拟制在土地所有权或者使用权中的土地用途、规划以及管理方面的财产性权利。经拟制的土地发展权是一项私权，虽然它依附土地财产权而存在，但它也具有相对的独立性，特定条件下可以独立进入市场交易。
　　在我国土地公有制基础上，土地发展权法律制度，由两项基本权利及其权利的运行构成。一是土地发展权的拟制权，一是经拟制形成的土地发展权。土地发展权的拟制权属于公权力的性质，是国家专有的权力。国家通过行使土地发展权的拟制权，为集体土地所有权、集体土地使用权、城镇国有土地使用权注入不同的权利性质与权能、不同的土地用途与规划条件、不同的为实现土地管理的要素。总之，进入土地财产权的、影响土地财产权价值的全部管理性要素，都可以作为我国土地发展权的具体内容。可见，国家行使土地发展权的拟制权，就是明晰与固化一项土地财产权性质的权利，为我国土地公有制基础上土地资源市场配置机制起决定作用设计一项基础性市场化土地权利。这项在土地市场模式中起基础性作用的土地财产权利，其权利性质、权利范围、权利大小、内容多少等，都是由拟制时注入土地到土地财产权中的土地发展权决定的。
　　由土地发展权的拟制权授予给土地财产权的土地发展权，是一项具有私权性质的土地财产权，它具有相对的性，在特定条件下，可以在市场上交易。因此， 当土地财产权主体基于市场的变化、产业结构调整等需要变更土地财产权中的土地发展权内容时，即可以向国家购买追加土地发展权的内容。如，划拨土地使用权人向国家购买土地使用权进入市场的土地发展权，非经营性土地使用权人向国家购买经营性土地用途的土地发展权，开发商向国家购买增加的建筑容积率，或其他土地财产权人将自己剩余的土地发展权拿到市场交易等，这都是土地发展权运行的重要形式。
　　建立在我国土地公有制基础上的土地发展权法律制度，国家通过土地发展权拟制环节和程序，消除了土地用途、规划和其他土地管理要素与土地财产权平等之间的冲突。在土地私有制国家，土地规划等土地管理要素导致土地所有权价值增加或者减损，通过土地发展权制度消除二者之间的冲突，重新实现土地所有权平等的市场要求。在我国，将拟制并符合土地用途规划等管理目标的土地财产权（土地使用权），在土地市场挂牌出让，使任何一幅土地的出让金，都与其所购买的土地使用权中的全部财产价值要素梱绑在一起。超出拟制范围变更用途、规划等要素，就应当重新通过市场方式去获取；如果国家调整规划使其拟定的价值减损，也应给予相应补偿，这就是不同于土地私有制国家的，我国土地发展权制度的带来公平。总之，通过市场方式，解决国家行使土地管理权对土地财产权的市场运行产生的影响，是土地发展权法律制度的核心价值功能。
　　由于我国城乡土地法律制度运行规则体系不同，也必然使农村集体土地和城镇国有土地发展权制度的差别。集体土地发展权，既需要授予给集体土地所有权人，也应当授予给集体土地使用权人；国有土地发展权，只能授予给国有土地使用权人。集体土地发展权，不仅主要涉及土地用途，而且也涉及权能限制、出让的最高年限、出让方式等内容；国有土地发展权，主要涉及土地使用权性质，如划拨土地使用权，土地用途、建筑容积率等规划条件、出让最高所限、出让方式等内容。作为我国土地公有制基础上的土地发展权法律制度，无论集体土地或者国有土地，其内制度内容都应当包括：
　　（1）土地发展权拟制制度。包括拟制权主体、拟制权性质、拟制权范围、拟制的法律形式、拟制程序、拟制基本规则等；
　　（2）土地发展权的市场运行制度。包括向国家或政府申请购买追加土地发展权规则、国家或政府按照市场化原则建立起来的出售土地发展权的行为运行规则、土地发展权出售或购买的市场定价规则、市场化购买或出售的程序性规则、市场主体之间土地发展权交易体系与规则等。
　　（3）土地发展权市场交易服务体系。包括市场服务主体资格与培育、土地发展权市场价格评估体系、土地发展权市场价格评估标准、土地发展权市场价格评估程序与规范、土地发展权市场服务主体评价与信用体系等。
　　（4）土地发展权市场交易监管制度。包括土地发展权交易监管主体及监管体系、土地发展权交易市场体系及其培育、土地发展权交易规则、市场交易违法行为认定及其处罚规则等。
　　总之，在我国建立土地发展权制度，既是现实社会经济的迫切需要，又是土地公有制基础上的制度创新，它不仅需要基于迫切需要尽快建立制度框架和制度体系，更需要在实践过程中逐渐总结和完善，而我国对这个领域的研究还任重道远。

目录

导论

一、选题来源：为什么要研究土地发展权

二、研究背景

三、 国内外相关研究综述

四、本文的研究思路和方法

五、本文的研究目标与意义

六、本文的创新之处

第一章 土地发展权的生成逻辑

第一节 土地发展权产生的基础

第二节 土地发展权制度的产生及其基本概念

第二章 我国构建土地发展权法律制度的必要性

第一节 集体土地制度改革困境与土地发展权

第二节 城镇国有土地使用制度面临困境与土地发展权

第三章 我国土地发展权视角下的立法现状与实证考察

第一节 与土地发展权相关立法现状

第二节 土地发展权的实证考察

第四章 土地发展权制度比较研究

第一节 “行政－命令”为基础的土地发展权

第二节 以“市场机制”为主导的土地发展权

第五章 构建我国土地发展权制度基本理论

第一节 我国土地发展权法律制度的几个基本问题

第二节 土地发展权的性质

第三节 我国土地发展权法律制度体系基本结构

第六章 我国集体土地发展权制度的构建

第一节 我国集体土地发展权制度的目标任务与构建基础

第二节 我国集体土地发展权拟制

第三节 集体土地发展权的内容

第四节 集体土地发展权的行使

第七章 我国城镇国有土地发展权制度构建

第一节 我国城镇国有土地发展权制度目标任务

第二节 城镇国有土地发展权的拟制

第三节 城镇国有土地发展权市场运行体系

参考文献