论国有土地上房屋征收公共利益界定

摘要

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布，新法对旧拆迁条例进行了合宪化改造，并引入了最为重要的公共利益条款。立法最终在公共利益条款中排除商业开发作为公共利益的类型，仅留下旧城改造作为立法博弈的结果。然而，这种严格解释公共利益的方式，与社会发展趋势不相适应，立法已经显现出诸多负面效果；此外，实践偏差源于理论上的供给不足，对公共利益不科学的理解方式，自然不能得出宽泛解释公共利益的结论。因此，本文试图以“经济发展”目的城市房屋征收也应当被界定为公共利益为研究重点，并试图对如何界定公共利益提出新的理论思考。 文章主要由以下四个部分构成： 第一部分：关于我国房屋征收“公共利益”的立法嬗变和现行法的弊端。本文归纳了新中国成立后对于房屋征收“公共利益”界定立法的阶段划分，并总结了每个阶段的核心特征，总结法律发展的脉络。然而，现行法对于“公共利益”界定也并非完美，一方面，“旧城改造”条款在实践中被滥用，商业征收成本过高导致城市发展受阻，并且无法从根本上遏制政府“经营土地”行为，公共利益的严格界定并未能缓解因征收引起的尖锐的社会利益矛盾。另一方面，从制度维度出发，征收制度原本是克服市场失灵的工具，就市场失灵的各种难题而言，私人和政府是没有差别的，新法并没有给私人提供克服市场失灵的工具。 第二部分：关于美国征收制度中公共利益界定的讨论和启示。美国宪法对征收提出了“公用”(public use)的要求，然而对于如何解释“公用”，在美国司法界可谓是莫衷一是。随着一系列标志性案件的出台，这些案件表明了法院承认公共利益的扩展。虽然这一过程中存在着利益博弈和反复，但可以发现承认“经济发展”目的征收符合公共利益，成为一种不可阻挡的趋势。 第三部分：理论回应需要，对公共利益的内涵引入新的思考。首先，从公共利益概念出发，对概念的有效性以及概念的特征进行探讨。其次，梳理了以语义分析、公共物品、成本—收益等界定公共利益的传统方法，并指出上述方法的缺陷。最后，本文提出了以卡-梅框架理解公共利益的新方法，并对公共利益以交易成本为视角进行类型化。 第四部分：强调对公共利益界定的程序控制。首先，从立法原意和缺乏价值判断的角度出发，人大制度应加强在公共利益认定方面的作用。其次，本文提出司法机关只应该负责与“补偿”、“征收程序”和“征收手段必要性”有关争议的审查，但对于公共利益的判断，基于司法谦抑理念，应该尊重有权机关的决定，不应该对该问题进行实质审查。另外，根据争议案件的司法实践分析，一定程度上佐证了对于司法机关权力的配置方案。

目录

声明

引言

（一）研究背景

（二）研究假设

（三）研究综述

1. 国内研究现状

2. 国外研究现状

（四）研究思路和创新之处

1.研究思路

2.研究创新之处

一、我国国有土地上房屋征收“公共利益”的立法嬗变与现行法存在的问题

（一）房屋征收“公共利益”的立法演变以及特征归纳

1.新中国成立后——1962年

2.1962年《农村人民公社工作条例》颁布——1982年

3.1982年《国家建设征用土地条例》颁布——2007年

4.2007年《物权法》颁布——2011年

5.2011年《国有土地上房屋与补偿条例》颁布——至今

（二）现行法严格界定公共利益产生的问题

1.现实维度：新拆迁模式的问题

2.制度维度：对征收本身制度功能认识不足

二、美国房屋征收制度中“公共利益”的考察与启示

（一）征收制度公共利益界定的标志性案例

1.伯曼诉帕克案——城市更新背景下的公共利益扩展

2.夏威夷房屋管理局诉米德奇夫案——公共利益宽泛解释的延续

3.波兰城案的确立与推翻——利益博弈的写照

4.凯洛诉新伦敦市案——明确“经济发展”构成公共利益

5.诺伍德市诉霍尼案——后凯洛案时代州层面的抵制

（二）案例演变的历史解读和启示

1.案例演变的规律解读和现象解释

2.案例演变历史对我国的启示

三、实体要求：赋予公共利益新的内涵

（一）公共利益的概念分析

1.概念的有效性

2.公共利益的特征

（二）界定房屋征收公共利益的传统方法

1.语义分析的方法

2.公共物品的方法

3.成本-收益分析的方法

4.上述方法的缺陷

（三）新的尝试：财产/责任规则的方法（卡—梅框架）

1.理论阐释

2. 新界定方法的意义

3.公共利益类型化——基于交易成本

四、 优化房屋征收公共利益界定的程序控制

（一）加强人大制度在公共利益认定的作用

（二）明晰司法对于公共利益界定争议审查的边界

1.司法机关的权力配置——基于司法谦抑的视角

2.公共利益界定争议案件的司法实践分析——对于权力配置的印证

参考文献

致谢