台湾原住民保留地制度研究

摘要

土地是人类安身立命之本，离开了土地，人类将住无所居;土地对于较早生活在某个地方的原住民来说，是他们的身份认同与家园认同，失去了土地就意味着失去了家园。
　　 在17世纪以前，原住民是我国台湾地区唯一主人。荷兰侵略者占领台湾后将台湾视为自己的领地，荷兰殖民者承认并保护原住民部落在其传统领域土地的使用权利，把原住民部落视为自己的“封臣”，原住民部落将领土臣服于荷兰并上缴“贡物”宣示效忠。郑成功击败荷兰人之后实行屯田政策，土地私有制度得以建立起来，屯田允许转让、继承和世袭。清朝时期，清政府将台湾原住民划分为“熟番”和“生番”，并实行了“番地保护政策”，促进了土地私有制度的发展，推进了原住民从部落时代走向农耕时代。日本侵占台湾期间出台了森林计划和授产政策，对各种资源进行疯狂掠夺，将生蕃活动领域划设特别行政区，番地归日本所有，并对番人加以任意处置。
　　 第二次世界大战结束以后，台湾当局制定了《台湾省各县山地保留地管理办法》，专门管理台湾原住民族的土地问题。后来，随着台湾原住民族土地运动的兴起以及台湾政治格局发生了变化，台湾当局对原住民保留地制度进行了修订，于2007年出台了《原住民保留地开发管理办法》。现在的制度通过界定本人及其子女的原住民身份资格，规定了原住民身份丧失的情形，以便为原住民保留地的开发与管理提供了基础。从内容上看，修订后的《原住民保留地开发管理办法》确定了主管机关为“行政院原住民族委员会”以及“行政院农业委员会”等部门，具体执行机关是各乡镇公所。该《办法》认为原住民保留地所有权属于“中华民国”，原住民拥有“耕作权、地上权”以及“承租权、无偿使用权”，其中，“耕作权”每人最高位1公顷，“地上权”每人最多为1.5公顷，每户累计不得超过20公顷，否则将由乡镇公所“限期收回”。同时，原住民拥有对保留地的继承权与转赠权，但他只能转赠给具有“继承权的”原住民、“原受配户内原住民”，而不能转让、出租给非原住民。否则将由乡镇公所予以收回保留地并加以相应的处罚，因而这种“所有权”是一种有限的所有权。另外，为了促进原住民经济发展，鼓励原住民保留地开展“矿业、土石、观光休憩、加油站、农产品集货场仓储设施”，兴办“原住民文化保存或社会福利事业”等。
　　 当然，在缺乏相关配套措施情境下，土地所有权的规定并不能增加原住民收益，没有完全解决好原住民与非原住民之争这个长久性难题，也没有全面考虑到当今原住民生活区域所发生的变化。这就使得现行的原住民保留地制度存在着产权获得的身份界定不合理，产权内容比较模糊，保留地逐渐减少等问题，而且由于制度本身的漏洞、原住民经营管理水平较低等因素影响着保留地产权的移转，另外，现行的保留地政策与环境保护之间发生冲突。究其原因，从历史上看，台湾原住民土地的产权归属问题一直摇摆不定，原住民族对外族统治长期不信任，而“二·二八事件”又加剧了族群对立。从政治上看，在选举政治的消极影响下，台湾当局对族群公平问题出现了两难选择，进而有可能使他们丧失了土地所有权诉求。从社会学角度看，台湾社会是一个族群断裂的社会，族群利益之间出现了失衡以及族群间不对称博弈则是引发台湾原住民保留地问题的社会因素。
　　 为此，要合理界定原住民身份，允许子女自行决定自己的姓氏以及由此形成的权利，完善原住民夫妇收养子女的规定，全面归纳原住民身份丧失情形;产权界定中深切体现原住民文化精神，从文化的角度加强原住民保留地的保护与开发。同时，根据原住民人口变动情况，适当增编原住民保留地，让原住民拥有保留地所有权，规范原住民保留地的流转，增加保留地集体权。另外，积极推进原住民保留地制度配套改革，做好原住民保留地的规划工作，加大资金投入力度，加强原住民人才的培养。
　　 总之，台湾原住民保留地法律制度的改革与完善要践行机会均等的立法理念，尊重每个民族的差异性与独特个性，无歧视地对待每一个民族或部落，为每一个民族、部落及个体的充分发展提供适合他们的资源;体现弱者优先的立法实践，要从弱势群体角度出发，了解这些弱势群体的想法、愿望，帮助这些弱势群体解决他们最为急迫的问题。大力完善原住民族的利益诉求表达机制，利益分配机制以及矛盾调处机制，促进资源开发与环境保护的协调发展，为原住民保留地制度的持续发展提供保证。

目录

摘要

导论

第一节 学术研究状况回顾

一、大陆学者的关注

二、台湾学者的研究

三、海外学者的探索

第二节 研究思路与方法

一、研究思路

二、研究方法

第三节 研究意义

第二章 台湾原住民土地制度的缘起

第一节 荷兰时期的原住民土地制度

一、荷兰对台湾原住民土地的侵略

二、荷兰对台湾原住民土地侵略特点

第二节 明清时期台湾原住民土地政策

一、郑成功时期原住民土地政策

二、清朝时期原住民土地政策

第三节 日据时期台湾原住民土地制度

一、日本殖民者对原住民采取扶绥的土地政策

二、日本殖民者对原住民实行威压的土地政策

三、日本殖民者对原住民土地政策的停滞

第三章 台湾原住民土地制度的发展

第一节 光复初期的原住民土地政策

一、光复初期原住民土地政策的制定

二、光复初期山地保留地管理办法特征

第二节 山地保留地开发管理办法的实施

一、《山地保留地管理办法》的制定

二、《山地保留地管理办法》的修订

三、《山地保留地管理办法》的再次修订

四、《山胞保留地开发管理办法》的出台

第三节 原住民土地运动与保留地制度的完善

一、原住民族土地运动的兴起

二、原住民族保留地办法的完善

三、原住民族土地制度的实质

第四章 台湾原住民保留地政策内容

第一节 台湾原住民人口的变迁

一、台湾地区总人口变动情况

二、台湾原住民人口的发展

三、台湾地区人口变动特点

第二节 台湾原住民身份的确立

一、原住民身份法提出

二、原住民身份法内容

三、原住民身份法特点与不足

第三节 原住民保留地开发管理办法

一、原住民保留地开发管理办法的出台

二、原住民保留地开发管理办法主要内容

三、原住民保留地开发管理办法特点

第五章 台湾原住民保留地制度存在的问题

第一节 原住民保留地产权获得存在分歧

一、产权获得的身份规定不合理

二、产权认定导致原住民保留地逐渐减少

三、原住民保留地的产权内容比较模糊

第二节 原住民保留地产权移转问题

一、制度漏洞不利于原住民保留地产权的移转

二、原住民经营水平较低制约保留地产权移转

第三节 原住民保留地产权与环境保护冲突

一、原住民保留地产权与环境保护的冲突

二、环境保护与原住民保护之间的冲突

三、原住民产权与原住民保护的冲突

第六章 台湾原住民保留地制度存在问题分析

第一节 原住民保留地制度存在问题的历史原因

一、土地产权归属摇摆不定

二、对外族统治长期不信任

三、“二·二八事件”加剧了族群对立

第二节 原住民保留地制度存在问题的政治原因

一、公平的两难选择

二、选举政治的并发症

三、政治平等遮蔽了土地权的丧失

第三节 原住民保留地制度存在问题的社会原因

一、族群之间的断裂

二、族群利益的失衡

三、族群不对称博弈

第七章 台湾原住民保留地制度的完善

第一节 完善原住民身份法

一、合理界定原住民身份

二、完善原住民夫妇收养子女的规定

三、全面归纳原住民身份丧失情形

第二节 完善原住民保留地产权制度

一、产权界定体现原住民文化

二、完善原住民保留地产权制度

三、推进原住民保留地制度配套改革

结论 完善原住民保留地制度的价值

一、践行机会均等的立法理念

二、体现弱者优先的立法实践

三、利益协调机制的大力完善

四、资源开发与环境保护的协调

参考文献

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