论我国宪法下的地方自主权

摘要

在中国的分权改革背景下，扩大地方自主权被认为是调适中央与地方关系的基本策略选择。而论及地方自主权，往往不可避免地涉入地方自治的讨论。在通常的认知中，地方自主权往往与地方自治权在等同意义上被使用。按照通行的理解，地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己决定，不由中央政府(或州、邦政府)规定。地方自治也因此被认为有居民自治和团体自治两个核心要素。其中，就团体自治而言，存在着固有权说与传来说的对立。在固有权说中，地方自治权被视为是地方公共团体所固有的、类似于个人的自然权利的、先于国家性而存在的，且无需国家法律承认或赋予的权力。传来说则认为，地方的自治权能是从国家传来的，是根据宪法直接赋予或通过国家的立法行为创设性赋予的。作为对传来说的修正，制度性保障说在德、日等国逐渐成为通说。它“将地方自治视为宪法保障之制度，藉由宪法位阶之保障，以避免立法者透过法律架空或彻底废除地方自治”。有关“公法”的反思、学说及论著的历史不能脱离社会条件，也不能脱离实现这些思想活动的共同体的当时“状态”。在中国，政治威权主义的碎化、社会主义市场经济对计划经济的替代、地方力量的崛起，以及一定程度的市民社会的孕育，这些都是长期的发展过程。对于在这样一个过程中产生的地方自主权概念，俨然需要立足于同一时期的社会条件与历史背景进行理解，而非简单地去套用舶来的概念及相关的固有的解读标准。在形成这样的一种认识的前提下，对中国语境下的地方自主权的检讨也需要作进一步地推进。中国的地方自主权的形成主要源自于中央与地方权力关系内部系统的分裂。这种分裂可能开始于这样一个过程，即中央向下延伸依赖地方的合作，从而缓解中央的治理危机。这为中央与地方之间的妥协设定了框架。但是，它仅仅是一种内部妥协，而不是政治社会与公民社会之间的妥协。当这种妥协进入到一定的程度，即中央对自身权威的强化诉求与地方力量的茁壮成长之间形成紧张关系的情况下，则将对公民社会产生挤压效应。同时，这种内部的妥协往往依赖于非正式的政治过程，而非正式的法律规范。纯粹的权力运用可以被看作是野蛮暴力的实施，因而政府行使权力必须合法化。因此，这种内部妥协程序必须外部化为法律程序，从而完成其正当化过程。在此意义上，就现代国家而言，地方自主权必须在法规范的立场上循序形成，并且，这种法规范的秩序应当包含政治参与的要素。