DIE BEHÖRDLICHE AUSSETZUNG VON VERWALTUNGSAKTEN BEI VERÄNDERTER SACHLAGE

摘要

Die Empörung war groß, als auf dem Höhepunkt der militärischen Auseinandersetzungen in der Ukraine im Jahr 2014 bekannt wurde, dass das Düsseldorf er Rüstungsunternehmen Rheinmetall im Begriff war, der russischen Regierung ein Gefechtsübungszentrum auszuliefern. Diese Empörung war sicherheitspolitisch nachvollziehbar - und doch war die geplante Ausfuhr zunächst einmal rechtlich erlaubt: Denn die für einen solchen Export erforderliche außenwirtschaftsrechtliche Genehmigung hatte das Unternehmen bereits erhalten1. Doch legte sich der Bundeswirtschaftsminister schnell fest, das Geschäft könne in Anbetracht der Ukraine-Krise natürlich keinen Bestand haben2. Und so verfügte das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle3 unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit, die Gültigkeit der Genehmigungen werde wegen der veränderten Sicherheitslage „bis auf Weiteres ausgesetzt", sie dürften also „vorläufig nicht mehr genutzt werden". Der Fall erinnert an das „Atom-Moratorium", mit dem im März 2011 nach dem Reaktorunfall in Fukushima die dreimonatige Stilliegung der sieben ältesten Atomkraftwerke verfügt wurde, um Zeit für eine gesetzliche Umsteuerung in der Atompolitik zu gewinnen4. Da nun aber der Verwaltungsakt im Einzelfall verbindlich festlegt, was rechtens sein soll5, muss diese Festlegung grundsätzlich auch Bestand haben. Die Beispiele werfen deshalb die Frage auf, ob und wie sich das nachvollziehbare Anliegen realisieren lässt, beim plötzlichen Eintritt einer neuen Sachlage kurzfristig umzusteuern oder zumindest eine Zeit lang innezuhalten. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, der auch im Außenwirtschaftsrecht zur Anwendung kommt, sieht als Reaktion auf eine Veränderung der Sachlage allein den Widerruf des Verwaltungsakts vor. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt, das über einen Eilantrag des Unternehmens zu entscheiden hatte, wollte die Aussetzung die Ausfuhr zwar nur einstweilen stoppen; sie sei aber in zeitlicher Hinsicht „in gewisser Weise die Vorstufe eines Widerrufs". Deshalb könne auch die Aussetzung eines Verwaltungsakts wegen veränderter Sachlage auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVf G gestützt werden6. Das wirft Fragen auf: Der unausgesprochene Erst-recht-Schluss des Verwaltungsgerichts setzt nämlich Klarheit darüber voraus, welche Rechtsnatur die Aussetzung hat und wie sie sich zum Widerruf verhält (dazu IL). Erst dann kann erörtert werden, ob eine Aussetzung auf eine Widerrufsgrundlage gestützt werden darf und welche Anforderungen dabei zu beachten sind (dazu III.). Bei der Erörterung dieser Fragen dient der Ausgangsfall als Beispiel zur Illustration grundsätzlicher Probleme des allgemeinen Verwaltungsrechts.