集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查——兼谈《土地管理法》修改建议

摘要

由于立法缺位等原因,人民法院审理农村集体土地征收与补偿案件存在征收与补偿主体难以确定、征收与补偿行为难以分辨、过程性与终局性行为难以区别、适格被告与可诉行为难以判定等问题.解决这些问题,应重点解决征收与补偿行为“判定难”和适格被告“确认难”.修改《土地管理法》时,宜将省以上人民政府征收土地批复与市、县人民政府征收行为相区分,明确市、县人民政府征收与补偿主体责任.现阶段,在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定、补偿决定情况下,人民法院仍应引导并支持市、县人民政府分别作出征收决定与补偿决定,而不应视为无职权依据.无上述征收决定、补偿决定的,宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定,将市、县人民政府或土地行政部门有关具体补偿安置内容的决定、公告、通知和告知函等视为补偿决定,依法进行审查.实施征收过程中,无任何书面补偿文书也无补偿协议且未实施强制拆除的,可以引导被征收人诉请履行补偿安置职责;既无补偿协议也无补偿决定且违法实施强制拆除的,可以引导被征收人提起行政强制附带赔偿之诉或者诉请履行补偿安置职责.强制拆除主体不明时,宜推定系由市、县人民政府或者土地行政部门实施;确定赔偿金额时,应综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,确保被征收人得到的赔偿不低于其依法可以获得的征收补偿.另外,市、县人民政府批准的征地补偿安置方案争议应坚持复议监督前置,人民法院在监督形式、监督范围、裁判方式等方面秉持司法谦抑.对不违反上位法和地方政策的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋及社会保障等方面的补偿安置方案,一般应予支持.对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设面积标准的房屋,应以确保居住水平不降低为原则,可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置;房屋位于因历史原因形成的“城中村”、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的,可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额,但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额.