招投标职务犯罪预防实证研究——以招投标制度完善为视角

摘要

预防和惩治职务犯罪是党的反腐败事业中的关键和核心内容，“打虎拍蝇”一刻也未停止。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上，提出了要构建预防腐败的防范机制，将权力关进制度的笼子里。十九届中央纪委三次全会上，总书记明确提出构建一体推进“三不”(不敢腐，不能腐，不想腐)体制机制建设的要求，“三不”一体的体制机制建设，“不敢”是前提，“不能”是关键，“不想”是根本，重点提到加强对资源富有部门、权力集中领域、资金密集行业的预防和监管。因此，预防重点领域的腐败犯罪是落实党中央决策部署的重要要求。根据最高检历年的工作报告和案件统计、实证调研的结果显示，招投标职务犯罪在腐败犯罪领域占据着较高的比例，案件数量和金额远远超过其他领域职务犯罪，而且司法层面上普遍存在着涉案金额大、持续周期长、危害后果大、社会关注高、案件查处难的特点，给国家的重点工程、民生工程和公共建设项目造成了严重的威胁，犯罪形势极为严峻和复杂。因此，加强对招投标职务犯罪预防的研究对我们国家预防腐败体系建设具有重要的意义。　　招投标职务犯罪预防是一项系统工程，学界和司法实务部门给予了高度的关注，但是现有理论研究较多就招投标职务犯罪的个别领域提出相应的完善对策，缺乏系统性和针对性，对于招投标职务犯罪预防的系统性研究成果较少，与司法实践相结合的更少，研究成果更多地停留在理论层面，没有解决实践中的根本问题。而司法实务部门仅仅就新发现的招投标职务犯罪问题出台对应的解决措施，没有系统完善现有的招投标制度，只是起到“点对点”的惩治效果。从制度犯罪学角度看，“犯罪问题从根本上讲，就是公共政策的问题”，预防犯罪的关键是政府的科学决策，只有通过完善的制度和良好的政策，才能起到预防、减少或化解犯罪问题的作用。因此，只有通过完善现有招投标制度，才能实现招投标职务犯罪的预防目标。　　基于此，必须建立在实证考察招投标职务犯罪现象的基础上，分析招投标制度层面存在的核心问题，才能掌握招投标职务犯罪与招投标制度之间的关系，提出完善招投标制度的相应对策。笔者结合从事十七年职务犯罪案件查办的实践经验，开展了为期一年半的实证研究，以招投标职务犯罪案件数量和涉案金额在国内具有代表性的G省作为样本，通过考察中国裁判文书网下载的G省2010年至2020年的3413个招投标职务犯罪案例，实地访谈和问卷调查案件567件，涉案人员580人，调研G省四家监狱，从中分析招投标职务犯罪案件的显著特点和犯罪表现，挖掘招投标制度中存在的问题，从制度预防的角度提出相应的完善建议。本文按照“概念界定→现象考察→制度问题分析→完善制度建议”的基本思路，运用案件统计、调查访问、问卷调查、实证分析、个案剖析、多学科交叉研究的方法，试图对招投标职务犯罪预防的制度完善进行较为全面的深入研究。文章除引言和结语之外，约16.8万字，分为以下四章进行论述。　　第一章招投标职务犯罪预防及相关制度界定。首先，本文对招投标职务犯罪的概念进行界定。招投标是市场经济发展的产物，用于货物采购和工程承包的一种市场交易方式。同时也是促进市场经济公开、公平和公正竞争，合理分配招投标双方的权利、义务及责任的管理制度。招投标职务犯罪指的是发生在招投标活动中，利用招投标的职权实施的职务犯罪行为，主要涉及贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权等罪名，行为特点表现为与招投标的公权力直接相关。其次，招投标制度引进到国内之后，招投标活动中暴露出来较多的问题，如量身定制招标条件、泄露招标信息、变更招投标形式、恶意低价中标、相互之间围串标等，由此引发的行贿受贿、失职渎职等职务犯罪现象高发频发。招投标职务犯罪预防的相关制度是指为了监督管理招投标活动，保证招投标活动的公开、公平和公正运行，有效规范招标方、投标方、评审方、代理方的招投标行为，全国人大及其常委会和国务院各部门、地方人大及其常委会、地方政府及有关部门专门制定的管理和规范招投标行为的相关法规和规章、规范性文件等。招投标制度包括招投标宏观政策、招投标制度本身和招投标监管制度三个层面。　　第二章招投标职务犯罪现象的实证考察。本文通过考察G省2010年至2020年的招投标职务犯罪案件，在实地调研G省职务犯罪被告人关押监狱，调查访谈和问卷调查相关涉案人员基础上，先从总体上分析了招投标职务犯罪案件的基本类型、发展趋势、层级分布和规模评估情况。其次，对招投标职务犯罪个案进行描述性统计分析，分析了该领域职务犯罪的主体、行为、心理特点和集中分布情况，主体特点表现为招标部门的工作人员占比高、犯罪裙带现象较为突出，行为特点表现为招标和评审环节发案率高、受贿案件占的比重大等，心理特点表现为招标环节的补偿心理明显、工程验收环节的麻痹心理突出等，不同领域的集中分布情况主要表现为政府工程领域案件总量大、土地转让领域涉案金额高、医疗采购领域涉案人数多、学校工程领域社会关注高、国企工程领域经济损失重等。最后，重点分析了招投标职务犯罪的不同表现形式，滥用招投标政策的犯罪表现形式为量身定制招标条件、不合理行政干预投标活动、泄露招标信息等，利用招投标制度漏洞的犯罪表现为变更招投标的形式、恶意采取低价中标、评审专家失职渎职、招标代理徇私舞弊等，规避招投标监管制度的犯罪表现为相互之间围串标、拆分招标的项目、不执行回避原则等。　　第三章招投标职务犯罪预防的制度现状与问题。首先，通过对招投标职务犯罪案件统计分析、调查访谈、问卷调查等得出的实证研究结果进行归类统计和个案研究，分析了招投标职务犯罪预防的制度现状，现有招投标制度在预防招投标职务犯罪取得的主要成效是限缩了招标方的公权力、减少了国有资金的流失、监督措施不断完善，但存在的问题是宏观政策设计不合理，制度本身存在缺陷、监管制度出现失灵，三者之间互相作用，导致招投标职务犯罪现象更加突出。其次，从招投标宏观政策上进行分析，从制度犯罪学的角度来看，“犯罪问题的根源在于公共政策出现问题”，而宏观政策是上位政策，宏观政策的主要问题在于招投标领域的权力和资金配置过于集中、行政干预招投标活动的现象较为普遍，这成为直接导致招投标职务犯罪的根源，也促使了招投标活动的“潜规则”盛行。再次，从制度本身层面分析，招标形式过于单一化、低价中标法弊端明显、招投标法规存在冲突、评审制度缺乏中立性、代理制度缺乏规范性等，成为招投领域制度反腐路径的主要障碍，这些制度本身的问题已经不再是老生常谈的话题，而是成为亟待解决的现实困境。最后，从监管制度层面分析，存在的问题主要是招投标外部监管难以发挥作用、质疑申诉渠道不够顺畅、个体监管缺乏靶向治疗等，这些问题直接导致监管制度出现了“宽松软”的局面。　　第四章招投标职务犯罪预防的制度完善路径。本文在招投标职务犯罪预防的制度问题分析基础上，以制度犯罪学的理论为依托，通过完善招投标宏观政策、制度本身和监管制度来化解、避免和减少招投标职务犯罪。第一，宏观政策层面上，提出对招投标领域宏观政策进行优化和调整的对策。首先是优化招投标领域权力结构和资源配置，借鉴国外招投标机构的设置，行政手段的退出，市场功能的增强。其次，问责机制和惩防体系的构建，从宏观层面加大问责力度，并从惩防体系上构筑招投标领域的一道“防火墙”；第二，制度本身层面上，从防范制度的构建与落实上寻求预防路径，提出了丰富现有的招标方式、改革传统的“低价中标法”、解决招投标法规适用冲突、探索新型的招标评审制度、规范招标代理机构的运行等制度完善建议，有效实现制度预防的效果；第三，监管制度层面上，对监管制度问题有的放矢地提出预防对策。以实证调研的结果为基础，分别提出了构建内部监督的独立审查制度、完善外部监督的申诉救济制度、修复犯罪个体的预防监督制度的建议，既有理论依据的解释，也有实操做法的指引，有效发挥招投标制度的监管功效。

目录

声明

引言

一、研究背景

二、研究范围

三、研究方法和研究意义

（一）研究方法

（二）研究意义

四、国内外研究现状

（一）国内研究现状

（二）国内研究的成就与不足

（三）国外研究现状

（四）国内外研究现状比较

第一章 招投标职务犯罪预防及相关制度界定

第一节 招投标职务犯罪的界定

一、招投标

二、招投标职务犯罪

第二节 招投标职务犯罪预防的制度界定

一、招投标宏观政策

二、招投标制度本身

三、招投标监管制度

第二章 招投标职务犯罪现象实证考察

第一节 招投标职务犯罪数据库总体描述

一、案件的基本类型

二、案件的发展趋势

三、案件的层级分布

四、案件的规模评估

第二节 招投标职务犯罪的整体特点

一、主体特点

二、行为特点

三、心理特点

四、分布特点

第三节 滥用招投标宏观政策的犯罪表现

一、量身定制招标条件

二、不合理干预招投标

三、违规泄露招标信息

第四节 利用招投标制度漏洞的犯罪表现

一、变更招投标的形式

二、恶意采取低价中标

三、评审专家失职渎职

四、招标代理徇私舞弊

第五节 规避招投标制度监管的犯罪表现

一、相互之间围串标

二、拆分招标的项目

三、不执行回避原则

第三章 招投标职务犯罪预防的制度现状与问题

第一节 招投标职务犯罪的制度预防现状

一、主要成效

二、存在问题

第二节 招投标职务犯罪的宏观政策问题

一、招投标领域的权力和资金配置集中

二、行政干预招投标活动的风气较普遍

第三节 招投标职务犯罪的制度本身问题

一、招标形式过于单一化

二、“低价中标法”弊端明显

三、招投标法规存在冲突

四、评审制度缺乏中立性

五、代理制度缺乏规范性

第四节 招投标职务犯罪的监管制度问题

一、招投标外部监管难以发挥作用

二、招投标质疑申诉渠道不够健全

三、招投标个体监管缺乏靶向治疗

第四章 招投标职务犯罪预防的制度完善路径

第一节 制度预防的基本功能和目标指向

一、制度预防的基本功能

二、制度预防的目标指向

第二节 招投标宏观制度的设计与优化

一、权力结构和资源配置的优化

二、问责机制和惩防体系的构建

第三节 招投标制度本身的修改与完善

一、丰富现有的招标形式

二、改革传统的“低价中标法”

三、解决招投标的法规适用冲突

四、探索新型的招标评审制度

五、规范招标代理机构的运行

第四节 招投标监管制度的构建与修复

一、构建内部监督的独立审查制度

二、完善外部监督的申诉救济制度

三、修复犯罪个体的预防监督制度

结语

附录

参考文献

致谢

攻读学位期间的研究成果