环境监测预警制度研究

摘要

环境监测预警制度的形成与实践过程是我国环境污染治理“大跨步前进”的缩影。在2014年环保法修改之前，环境监测预警尚未成为一项独立的法律制度。其部分的融合在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件预警的过程当中，以一种非常态化的公共事务管理形式呈现。随着我国环境风险、灾害、突发事件等问题的常态化和复杂化，环境监测预警制度作为应急性措施开始普遍运用于我国的环境治理当中，其发展较为短暂却又极为迅猛。目前，规范层面的制度框架已经初步形成，而制度实践的运用也已经在部分环境污染防治领域全面铺开。由此可见，环境监测预警制度已然独立成为了一项常态化的环境污染治理措施。　　规范发展与制度实践为环境监测预警制度提供了良好的研究样本。理论上，环境监测预警制度是指依一定的程序由社会性组织来制定和实施的，对可能产生的环境问题进行预警监测、评估及其预警后规避、处置、减缓环境风险、环境灾害、突发环境事件和环境危机的一整套规范体系，主要包括：环境监测预警标准体系、环境预警监测制度、环境监测预警评估、环境监测预警信息公开及其预警状态下的环境风险规制措施等内容。现实中，我国逐渐形成了具有中国特色的环境监测预警制度体系。从内外部结构看，分为综合的环境应急管理体系和整体的环境监测预警制度体系。环境应急管理体系的策略结构为：应急体制、监测预警和信息报告、应急响应、应急保障。而构成内部结构的这些基本制度便是中国环境监测预警制度的基本类型，其中包括：农业污染源监测预警制度、资源环境承载能力监测预警制度、环境污染公共监测预警制度、突发环境事件监测预警制度、长江流域水环境质量监测预警制度、自然灾害监测预警制度。　　如果说环境监测预警制度能否发挥作用主要取决于监测预警技术的发展程度、制度的完备程度，那么环境监测预警制度体系的整体性功效则不仅是需要上述两者，还取决于其外部结构和内部结构，即监测预警制度在整个环境应急管理循环结构中的协同程度，和不同环境监测预警制度之间的协同程度。在外部结构方面，中国环境应急管理制度的外部运行机制出现了结构上的断裂，信息对外的监测预警制度与信息对内的应急响应机制之间缺乏实质意义上的关联。在内部结构方面，立法对各类环境监测预警制度概念的创设显然缺乏深度地考量和合理地布局，从而使得中国环境监测预警制度的内在标准体系间产生了交叉与重叠。而标准的重叠意味着权利（权力）义务及其法律责任多次、重复地分配。在制度运行的基本要素方面，我国环境监测预警制度存在着：标准制度不全面、信息发布模式不健全、会商与评估机制不顺畅、监管监督机制不完善、预警状态下“扩权治理”机制不合理及其社会力量参与途径不开放等问题。正是我国环境监测预警制度的内外部结构约束及其制度运行基本要素的缺陷，使得环境监测预警制度发生了整体性的功能性偏离——即中国环境监测预警制度体系的结构约束及其构成要素缺陷导致环境监测预警制度在运行过程有侵犯个人自由与经济自由或者是制度失灵的可能。而且，由于环境风险规制领域内基本权利边界的模糊化与环境预警行为的多层次性，导致传统公法学诸多的权力制约理论无法对制度失灵状态下侵犯个人自由与经济自由的行为进行有效地规制。　　那么，通过对环境监测预警制度体系的“结构-功能”与制度运行要素缺陷的分析，以及传统公法学理论对环境预警制度的整体性透视，使得如何通过制度的修正与纠偏将环境监测预警制度重新纳入法治化轨道中，并有效发挥制度的正向功能显得尤为重要。　　从制度失范的因果解释路径出发，环境监测预警制度所要解决的首要问题是制度体系的结构优化。第一，进行纵向到底的外部结构调整。立法应明确监测预警?信息报告?风险规制措施的环境监测预警制度运行结构，强化预警级别与风险规制措施之间的“对应性架构”。第二，进行横向独立的外部结构理顺。将环境监测预警制度体系分为环境污染公共监测预警、环境资源承载能力监测预警和自然灾害监测预警三大类型。由此，清晰的内部结构分类与稳定的外部运行机制，为解决预警状态下权力的“失语与肆意”奠定了基础。　　中国环境监测预警制度的外部结构调整与内部结构理顺使制度本身获得了稳定的运行机制和有序的运行方式。这也使得环境监测预警制度获取了与现有公法学理论对话的基础和前提。基于宪法保护的客观利益的理论视域，环境预警状态下行政权力的张力实质上源于被保护之客观利益的相互衡量，即生态环境利益与经济利益间地衡量。那么，此时的环境行政权力“选择性失语”与“运动式肆意”问题，便转化为了预警状态下环境行政权力所保护利益的标准化、制度化缺失问题。因此，要解决这一问题就必须建立在制度规范化和法治化的前提之下，以环境预警标准为核心形成利益位阶的基本共识，同时完善利益衡量的妥当性程序。第一，对“载体”环境应急预案进行规范建构。从形式上提高环境应急预案的规范层级；同时对形式层级变化的环境应急预案进行编制程序上的建构。第二，确立“前端”环境预警标准分级原则，划分的准则应当以“污染轻重”“时间长短”和“空间大小”三项要素的相互组合为前提。第三，完善“后端”应急措施的审查机制。在外部“控权”方面，主要应由司法机关发挥有效的法律监督职能。对于环境预警“强制型”模式而言，“附带性审查”方式是实现权力制约的有效方式；对于环境预警“限制型”模式而言，赋予私主体直接针对预警状态下具有“外化”法效力的内部行政行为提起行政诉讼的诉权，扩大私主体权利救济的路径。　　制度体系的优化与形式要件的完备为中国环境监测预警制度提供了稳定运行模式和法治化保障。当然，仅凭外在条件和外部环境的变更并不足以保障环境监测预警制度正向功能的有效发挥，而制度之根本内核在于构成要素上制度机制建构能够与科学技术的更新、发展相互配套。因此，对于中国环境监测预警制度的要素补正显着尤为重要，应当建立完备的监测预警标准体系与相关程序性规定，实施定期综合与动态单项相结合的信息发布模式，设置开放明晰的会商与评估机制，建立动态协调的监督监管机制，建立灵活有序的“扩权治理”机制，拓展社会力量参与的路径和能力。

目录

1 导 论

1.1现实与问题

1.2研究综述

1.3思路与方法

2 环境监测预警制度的概念及其基本架构

2.1环境监测预警制度的概念解析

2.1.1 生态环境、生态、环境？

2.1.2灾害、危机、风险与突发事件？

2.1.3环境监测预警制度的概念

2.2环境监测预警制度运行体系的基本架构

2.2.1环境监测预警标准体系

2.2.2环境预警监测制度

2.2.3环境监测预警评估机制

2.2.4环境监测预警信息公开模式

2.2.5预警状态下的环境风险规制措施

3 中国环境监测预警制度的发展历程与实践效果

3.1 中国环境监测预警制度的演化过程与内外部结构

3.1.1历史溯源：原则、雏形与发展

3.1.2立法现状：规范文本的概览

3.1.3内外部结构的形成：环境应急管理体系与环境监测预警制度体系

3.2 中国环境监测预警制度的基本类型

3.2.1农业污染源监测预警制度

3.2.2资源环境承载能力监测预警制度

3.2.3环境污染公共监测预警制度

3.2.4突发环境事件监测预警制度

3.2.5长江流域水环境质量监测预警制度

3.2.6自然灾害监测预警制度

3.3 中国环境监测预警制度的规制策略

3.3.1规制背景：市场失灵、理性不足与分配不公

3.3.2政府行为导向：规制的目的与方法

3.4 中国环境监测预警制度的实践效果

3.4.1效益分析：以大气污染防治领域的制度治理效果为例

3.4.2风险分析：以重污染天气监测预警制度的社会风险为例

4 中国环境监测预警制度的运行模式及其法理分析

4.1中国环境监测预警制度的“对应性架构”分析

4.2 中国环境监测预警制度的两种模式

4.2.1“控制型”模式及其运行逻辑

4.2.2“限制型”模式及其运行逻辑

4.3中国环境监测预警制度的法理分析

4.3.1“控制型”模式的法理分析

4.3.2“限制型”模式的法理分析

5 中国环境监测预警制度的实际样态及其成因

5.1环境监测预警制度体系的功能选择与结构约束

5.1.1环境监测预警制度体系的功能选择

5.1.2环境监测预警制度体系的内外部结构约束

5.2要素缺陷：环境监测预警制度的现实困境

5.2.1片面与缺失：环境监测预警标准制度不全面

5.2.2分离与滞后：环境监测预警信息的发布模式不健全

5.2.3闭塞与模糊：环境监测预警会商与评估机制不顺畅

5.2.4虚置与错乱：环境监测预警的监管监督机制不完善

5.2.5肆意与混乱：预警状态下的“扩权治理”机制不合理

5.2.6单一与薄弱：环境监测预警的社会力量参与途径不开放

5.3环境监测预警制度失范的因果解释

5.3.1一般命题：环境监测预警制度的有效性前提

5.3.2中层理论：结构约束、构成要素缺陷与功能选择之间的因果路径

5.3.3理论失范：传统公权力制约理论对预警状态下环境行政权力的约束失灵

6 中国环境监测预警制度的规范建构

6.1结构优化：中国环境监测预警制度体系的内外部结构优化

6.1.1纵向到底的外部结构调整

6.1.2横向独立的内部结构理顺

6.1.3结构优化、制度保障与权力制约

6.2形式完备：预警状态下环境行政权力的自制与审查

6.2.1载体：环境应急预案之规范建构

6.2.2前提：“前端”预警分级标准之审视

6.2.3方式：“后端”风险规制措施之审查

6.3要素补正：环境监测预警制度的构成要素完善

6.3.1建立完备的监测预警标准体系与程序性规定

6.3.2实施定期综合与动态单项相结合的信息发布模式

6.3.3设置开放明晰的会商与评估机制

6.3.4建立动态协调的监督监管机制

6.3.5建立灵活有序的“扩权治理”机制

6.3.6拓展社会力量参与的路径和能力

参考文献

附录

A. 作者在攻读博士学位期间发表的论文目录

B. 作者在攻读博士学位期间主持的科研项目

C. 作者在攻读博士学位期间主研的科研项目

D. 作者在攻读博士学位期间所获科研奖励

E. 学位论文数据集

致谢