中央政府的选择性控制与地方政府的选择性执行

摘要

如何处理好中央与地方的关系，发挥“两个积极性”，走出“一收就死，一放就乱”的怪圈，是自建国以来困绕中央的一个难题。本文以“地方政府的选择性执行”问题为切口，通过揭示地方选择性执行产生的负效应压倒正效应的政治逻辑来透视上述悖论。
　　文章第一部分述评中外文献对地方政府选择性执行行为及其效应的相关研究，选定本文的研究视角:中央与地方之间的结构规则决定着地方政府行为的取向及其效应。第二部分建立本文的理论基础:执行性一致同意与利益政治理论，在此基础上提出本文的主要论点。第三部分，从历史的角度追溯地方政府选择性执行（局部地方专制）与中央治理结构的关系。建国后中央一直沿袭着由其主导的单轨政治模式，地方政府对中央权威的分割一直未曾间断，“一收就死、一放就乱”的难题困绕着中央。改革以后中央基于政治稳定的考量，采取了行政性分权的形式，中央与地方之间执行性一致同意的规则依然没有从根本上改变。第四部分是文章的核心，主要探讨改革后中央选择性控制的方式和实施机制，方式有立法、行政、财政、资源和人事控制，每种方式里都是以中央利益为基础的。选择性控制的实施机制主要是对地方政府官员的政绩考核，它使中央实现了其大多数目标，但它也有着不可克服的内在困境。第五部分阐释了地方政府在负激励与软约束下的选择，以制造负效应为常态。中央的选择性控制由于是以中央单方面的意志为出发点，所以没有对地方政府形成有效的激励机制。也正是由于中央没有构建起有效的激励，所以不可能对地方政府事实硬约束。结论部分回应开头提出的问题，并提出了简短的政策含义;总结了对现有文献的推进之处，文章的不足之处及有待进一步探讨的问题。
　　本文所强调的核心问题:地方政府选择性执行的负效应超过正效应，并不意味着地方政府天然地趋向于制造负效应，而是在特定的利益政治秩序下，具备了制造负效应的必要性、可能性和机会。本文以“激励不足”、“软约束”与“机会”三条主线揭示了地方政府选择性执行的负效应超过正效应的政治逻辑。这三条线之间又有着内在关联，其中“激励不足”直接导致了“软约束”。其一，由于中央与地方政府之间的激励不相容，造成地方政府有了偏离中央意志的动机。中央相对地方政府处于优位，具有制定规则和根据形势需要修改规则的权力。地方对于规则只有执行权，这意味着，这个规则不是经过它的意志选择的，是外在于它的，这使得它可以不必承担责任，所以地方政府倾向于风险最大化。也正是由于被取消了独立创造的条件，所以地方政府失去了不断创新的压力和动力，即使中央给予其权力，它也不太可能用来为中央而更可能为自己服务。其二，在激励不足的情况下，为了维系体制的正常运转，中央又必须以对地方政府的软约束为代价换取地方政府的配合，这无疑给了地方政府选择足够强的能力。中央的权力需要地方政府执行，其力度受制于与地方政府目标的相容性。只有在相容时才会去执行中央的政策，反之则不去执行。这种“相容”更多的是被迫的，以中央对地方政府的约束“软化”为代价的。其三，中央选择性控制的内在困境也为地方政府选择提供了机会。比如以政绩考核为核心内容的动员式治理，使得中央的能力仅限于要求地方政府执行与其利益相容的政策，但却不能要求它执行虽然于社会有利但与其不兼容的政策。
　　本文虽然将重点放在选择性执行负效应的生成逻辑上，但并没有忽视其正效应的可能性，然而它只在非常偶然的情况才会出现。在体制的边缘或体制存量较小的条件下，地方政府权力的软约束的硬化成为可能，其选择正效应也成为可能。其主要机制是，相对均等的社会结构不允许以执行性一致同意的规则继续运作，而必须改以立宪性一致同意的规则。
　　本文最后指出，一个大国的法制体系不在于理顺上下序列结构，而要看如何调动和发挥中央和地方、政府和社会共同的立法、执法、守法积极性。中央惟有改变单向的对地方政府的选择性控制为制度化整合，构建与地方政府激励相容的规则机制，形成对它的硬约束，才有可能真正解决选择性执行的负效应问题，从而使中国政治真正走出“死——乱”循环的怪圈，中央的统治也才会更稳固和有效力。这是本文的政策含义。

目录

声明

摘要

第一章 导言

第一节 问题的提出

第二节 概念界定

一、中央政府

二、地方政府

三、“选择性政策执行”

第三节 文献回顾

一、政策执行的研究领域与旨趣

二、地方政府选择性执行的效应研究

三、地方政府选择性执行的研究视角

第四节 研究目的与研究意义

一、研究目的

二、研究意义

第五节 研究方法与思路

一、研究方法

二、研究思路

第二章 理论框架

第一节 理论基础：执行性一致同意与利益政治

一、理论提出的背景：委托——代理难题

二、立宪性一致同意与执行性一致同意

三、利益政治

第二节 理论前提假定

第三节 本文的基本论点

第三章 历史困局与现实选择

第一节 局部地方专制及其改造

一、历史上的局部地方专制

二、对局部地方专制改造的努力——行政整合

三、地方政府对中央政策的选择性执行

第二节 基于执行性一致同意的改革

一、基于政治稳定的改革

二、基于执行性一致同意的改革

第四章 中央政府的选择性控制

第一节 基于中央利益的行政性分权

一、行政性分权的背景

二、单一框架下的分权

第二节 中央对地方政府选择性控制的手段

一、立法与行政控制

二、资源控制

三、财政控制

四、人事控制

第三节 中央对地方政府选择性控制的实施机制

一、政绩考核

二、政绩考核的内在困境

第四节 中央选择性控制对地方政府的负激励

一、“正确地做事”

二、“做正确的事”

第五节 中央选择性控制对地方政府的软约束

一、政治承包制与体制内软约束

二、社会软约束

三、司法软约束

四、产权软约束

五、财政软约束

六、信息软约束

第五章 地方政府的选择性执行及其效应

第一节 负激励与软约束制下的地方政府选择性执行

一、不计代价的发展

二、代价高昂的社会稳定

三、形式化取向的地方改革

四、政府自我服务对公共服务的“挤出”

第二节 地方政府选择性执行负效应突破的可能性

一、正效应出现的条件

二、对体制的突破还是回归

第三节 地方政府选择的确定性与不确定性

结语

一、政策含义：从选择性控制到制度性整合

二、本文的主要结论

三、本文的理论创新

四、后续研究与讨论

参考文献

致谢

个人简历及攻读博士学位期间的成果