司法财政制度研究：基于国家治理技术的视角

摘要

在中国的国家治理历史进程中，司法扮演着重要的角色。在国家治理领域实施“司法调节”既是实现社会纠纷解决和创制法律规则的实际需要，更是推进现代国家政治秩序优化以及权力格局合理化的其中应有之意。从国家治理角度来看，财政的汲取和输出作为国家的重要基础能力，其不仅影响着国家宏观调控以及经济正常运行，更是国家应付危机和承担风险的重要保障。如果一个国家发生财政危机，不仅会波及社会的各个子系统，酿成社会的系统性危机，后果严重的它会成为社会动荡，国家灭亡的直接原因。历史上类似的教训数不胜数，从20世纪20年代的美国经济大萧条到日本楼市泡沫引发的经济危机再到苏联后期由于中央政府收入计划无法落实，失去对国民经济、政治的控制直接导致苏联政府的倒台，这些例子从经验层面上再次显现着财政对国家安危的重要性。而在司法领域内，司法财政制度设计应该着眼将协调司法认知，凝聚司法共识，形成有益的司法公共政策与国家治理层面上中央与地方之间权力/动力的平衡/调节纳入一起做全盘考虑，除确定司法财政的收支内容、司法财政的收支结构、司法财政的法定程序外，以司法财政政策形式表现的调控目标起着符合司法行为的具体需求，激励中央与地方关系的良性互动的重要战略角色。从这个角度来说，司法财政是以杠杆调控的角色超越于司法运行物质保障的字面意思而存在的。本文主要从两个主题来铺陈主线，一方面，由于历史的原因和政治的需求，我国的司法区域划分受到了行政区域和军事区域的影响，导致司法系统内部无法绕开韦伯意义上的“官僚统治与政治”，这种法院系统和法官队伍的行政化趋势起着影响独立公正司法与减损司法公信力的消极作用，而司法财权与司法职权之间的“回收与匹配”与法官群体薪金制度的“单轨道”设计是司法行政化转向不完全司法行政化的目标选择;另一方面，过往的“分级管理、分级负担”的司法财政体制使得地方政府借助经济权力来支配当地的权威权力，这种权力的渗透悄无声息的左右着司法的审判过程和审判结果，司法的“地方化”表现直接以司法不公和司法腐败为载体呈现出来，因此，对于司法财政来说，除了物质保障的功能，应当发挥国家治理下的杠杆调控角色，调节中央与地方的司法互动关系，去除地方因子对司法权的干预和影响，形成中央对地方进行有效管理、综合协调，统一司法认知的合理司法格局。基于此，本文将从历史和未来两个维度来考察司法财政制度在我国司法工作里的运行逻辑和实施状况，全面分析在国家治理层面上，中央是如何通过司法财政制度来改善地方司法治理的问题。具体来说，除导论之外，本文正文部分分为五章:
　　第一章以治理理论中的国家治理原理立论，从国家治理的内涵与外延来揭示国家的本质和治理的实质，准确的国家治理目标与强大的国家治理能力才是国家治理实践的推动力，进而从逻辑上理顺了国家能力、国家治理能力与国家现代化治理的关系。财政制度的性质和功能表明其除了正确处理国家在财政收支中的集权与分权问题以外，还承担着维护社会稳定，实现公共管理的作用;作为国家财政制度的分支之一，司法财政有着独立于一般财政的公共价值和理论意义，不仅因为司法在国家/社会结构中的独特地位，同时也是由于财政嵌入司法领域中的功能角色具有多样性。因此，司法财政超越一般意义上的司法运行物质保障，不仅能够影响司法行为的决策和效率，更为积极地是在国家宏观治理体系中起着调控中央和地方司法关系的重要作用。
　　第二章追溯了新中国建立初期司法财政运行的背景，即在解放战争尚未全面结束、政府结构面临调整、国家财政陷入困境以及人民司法工作刚刚起步的约束条件下，司法财政体制呈现出高度集权的状态，除了保障日常司法工作的正常开展，中央还通过司法财政政策的不断立废来调动地方司法工作的积极性和创造性。具体到收支结构，司法财政都富有很浓的历史气息和政治意味，一方面，从收入的角度来看，当时的财政宗旨就是国家收入全部集中至中央，用于国家的必要开支，大部分为军事需要，因此，司法财政收入在该阶段总体呈现中央全额保障的状态;另一方面，从支出的状态来看，司法区域随军事区域和行政区域而划定，司法财政支出也就附属在行政管理支出列目表中，具体开支上，中央支出虽然主调是保证军队开支，恢复生产建设，作为支出列项之一的行政管理支出（包括司法财政支持）也自然随中央支出的增加而超预期增加，但是由于司法工作的政治地位低，工作性质的失位，因而导致司法财政支出实际增长缓慢的现象。
　　第三章从文化大革命结束，改革开放的起航作为历史起点，遵循着国家政治路线的转移以及宪法修改的目标，特别是具有“隐性财政联邦主义”的分税制改革，加上司法工作的恢复，都能清晰地体现出当时的中国已经全面进入建设治理的状态之下。作为改革建设的旗帜性标志，该阶段治理总体呈现全面放权的阶段，作为保障经济建设的重要组成部分，司法工作也当仁不让的加入恢复建设的浪潮。这里呈现出一个突出的矛盾，就是当时亟需通过建设大量各级法院的基础设施以恢复全国司法工作的区域布局，同时又要防止由于地方区域性的差异导致中央出台的司法政策无法得到统一有效的实施。因此，司法财政作为调控手段再次扮演着重要角色，不仅历史性的推出诉讼费缴纳制度，允许法院有限度的筹措资金，这是对法院的财政收入“造血”功能进行有益的尝试和补充;同时由于司法基础建设以及人员经费的急速增加，中央开始尝试将司法财政支出从行政管理支出项目中脱离出来，一是为了在支出上保持财政对司法需求的相应匹配，更重要的是期望此举能够促使地方政府重视各级法院工作的开展与建设。
　　第四章自人民法院制定并颁布第一个《人民法院五年改革纲要》起，中国便开始走上构建中国特色社会主义理论，实现依法治国的现代法治国家道路。国家也从前面改革建设阶段全面进入科学发展阶段，社会各个层面都自上而下地进行着系统改革与完善，其中司法改革便是主要部分之一。为了配合司法改革的顺利进行，司法财政制度在本阶段起着多重效用，一是要有充分的司法支出来解决各类基础设施资金需求问题;二是法官激励和惩罚机制的设计应以促进司法工作效率为宗旨;三是司法财政收入的分配在调节中央与地方关系上起着较大的作用。具体表现在“收支两条线”的管理模式启动以及具有“隐性财政联邦主义”特征的中央专项开支的实施，同时在人员薪资和法院基础设施上给予较大幅度的提升。这种财政收支的规范和完善就是为了发挥财政在司法领域里的杠杆作用，对司法地方化以及司法腐败现象予以根本上的限制和打击。
　　第五章随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，经济运行开始从“奇迹”转向“常态”，司法体制改革进入攻坚阶段，中国迫切需要理性的行为来突破现代化进程中的社会瓶颈问题。社会现代化作为一种自我维持增长和创新的发展过程，是通过社会在许多方面的变革实现的，这其中，政府发挥着强有力的支配和指导作用，这同样也体现在本轮的司法体制改革之中。人财物省级统管作为改革思路成为司法改革的重点，虽然还没有一个统领性的改革方案，但是从改革思路来看，中央期望司法财政省级统管能够打开中央财权与事权匹配的改革口，继续破除地方财政控制法院经费而导致的地方行政干预独立公正司法的顽疾，以渐进式的改革步伐来寻求司法行政化、不完全司法行政、司法去行政化的平稳过渡;而从具体的制度设计上应该考虑建立符合法官职业特点的工资待遇保障机制、财政收支统一管理的制度构建、中央财政专项资金的扶持力度以及“收支两条线”管理制度的规范。

目录

声明

摘要

0．导论

0．1 问题的提出

0．2 文献综述

0．3 研究方法

0．4 创新之处

1．国家治理中的司法财政

1．1 治理与国家治理

1．1．1 治理理论的形成与发展

1．1．2 国家治理的内涵与外延

1．2 财政与司法财政

1．2．1 财政基本理论

1．2．2 司法财政的制度基础

1．3 作为国家治理技术的司法财政

2．过渡建设时期的司法财政：全能治理(1949--1966)

2．1 司法财政初建的历史约束

2．1．1 解放战争的治理形势

2．1．2 政府结构的模式调适

2．1．3 国家财政的收支统一

2．1．4 人民司法的初步建立

2．2 司法财政：治理的考验

2．2．1 司法财政收入：全额保障的进与退

2．2．2 司法财政支出：行政开支中的弱势群体

2．3 复杂与挑战：司法财政的全能作用

2．3．1 非制度化约束：中央与地方的权力博弈

2．3．2 杯水车薪：司法工作的物质保障

3．改革时期的司法财政：建设治理(1978--1998)

3．1 司法财政改革的前提条件

3．1．1 十一届三中全会的召开

3．1．2 1982年宪法的修改

3．1．3 “隐性财政联邦主义”：分税制

3．1．4 司法工作的恢复

3．2 司法财政：改革的另一种需求

3．2．1 司法财政收入：重启财政“造血”功能

3．2．2 司法财政支出：司法需求与行政脱钩

3．3 现实与机遇：司法财政的建设作用

3．3．1 制度变迁中的法院功能转变

3．3．2 制度创新与地方回应

4、发展时期的司法财政：系统治理(1999--2013)

4．1 司法财政发展的源流透视

4．1．1 中国特色社会主义理论体系的确立

4．1．2 现代法治理念：依法治国的实施

4．1．3 人民法院改革：从“一五发展纲要”到‘‘三五发展纲要”

4．2 司法财政：收支的结构合理化

4．2．1 司法财政收入：收入汲取的规范与中央专项开支的助益

4．2．2 司法财政支出：人员福利化与装备现代化

4．3 发展与改变：司法财政的杠杆作用

4．3．1 撬动核心：司法的地方保护主义

4．3．2 打破顽疾：司法腐败

5．创新时期的司法财政：现代化治理(2014--至今)

5．1 司法财政创新的全般逻辑

5．1．1 国家治理的现代化

5．1．2 经济奇迹转向经济常态

5．1．3 司法体制改革

5．2 司法财政：人财物省级统管改革

5．2．1 选择司法财政省级统管制度的理由

5．2．2 司法财政省级统管制度的改革路路径

5．3 现代治理的司法财政：从司法行政化到不完全司法行政

6．结语

参考文献

后记

致谢

在读期间科研成果