城市规划编制目的的合法性判断——以美国分区条例的司法审查为研究对象

摘要

在应对房地产价格迅速攀升的宏观调控中，2006年政府新一轮调控着重在强制性的新建住房结构比例的落实，调节手段之一是根据住房套型结构比例的规定编制控制性详细规划，明确住宅建筑套密度和住宅面积净密度强制性指标。但如何判断具体的控制性详细规划是否符合了调控住房供应结构，促进弱势人群的住房需求的供给的宏观调控的目标?该讨论在我国法学界还没有完全展开。为了对规划权力的控制提供理论的支撑，笔者对美国城市规划的主要法律手段——分区制度(Zoning)进行研究，试图把握法院对于分区条例的合法性的判断标准，厘清法院认可的规划的合法目的的演化扩展的脉络，为中国问题的解决提供借鉴和参考。 美国分区权力主要来自于各州所拥有的警察权力(Police Power)，州通过授权将该权力交由各地方政府行使。分区条例主要是对于地块、建筑物和行为三方面进行管理。分区条例从诞生至今已经有近百年的历史，已经发生了很大的变化，传统严格的静态的分区中已经逐渐地充实加入动态的灵活的手段。如何确定分区条例是合理警察权的运用还是侵犯了当事人的权利这在分区诉讼中是重要的争议焦点。在司法实践中形成的标准是与公共健康、安全、道德或一般福祉有着实质性的联系，不存在明显的武断和不合理的分区条例就是合法的警察权的执行。 以欧几里德案为代表的第一批的分区诉讼中，法院肯定的是以公共安全为目的的“妨害”事先排出以及公共和家庭生活健康和安全为目的的工商业和住宅用途的分离，也就是指公共的健康和安全是分区产生之初主要的合法目的。随着分区制度的发展，法院在解释什么是分区的合法目的时，不局限于公共健康和安全，出现了扩展的趋势。法院逐渐摆脱了拒绝接受审美分区为合法目的的传统，对于审美的态度发生了转变认为审美作为公共安全和健康目标的次要考虑是可以被接受的或者认为审美和促进物质性利益考虑的结合是公共福祉内在的部分或者认为审美单独解释为公共福祉成为合法的分区目的。以新泽西州为代表的州法院在劳雷尔山系列案件等标志性案例中，提出了分担地区的中低收入住房供给的公平份额是各地方政府分区中应当实现的分区目的。 分区产生之初的合法目的主要是法律回应19、20世纪的美国城市化进程中的现实问题，司法在现有宪政框架中警察权的概念之下通过公共健康和安全的强调承认了该权力的合法性。在两个扩展趋势中法院通过对于警察权内含的“公共福祉”的解释拓展了分区权力的合法目的的理解。审美目的的扩展是受到了司法态度转换、社会价值判断发生转变等诸因素影响的结果。而司法推动之下的地区中低收入住房供给的目的是寻求住房危机和居住区隔离等困境出路的司法探索。 分区在其漫长的百年历史的发展中，“单纯的起源已经发展成为更广阔的公共利益的概念”。美国经验启示我们城市规划合法目的随着社会发展而产生的扩张性，并且可以从合目的性的角度对城市规划进行法律控制。此外美国分区条例合法目的审查的标准和标准形成的司法考量对中国问题的解决也是有意义的。

目录

文摘

英文文摘

声明

导言

一、问题的提出

二、研究方法、文章结构

第一章分区法律制度及分区条例的司法审查

第一节分区法律制度概况

一、分区权力的来源

二、分区权力的行使

三、分区条例的内容以及现代分区的改革

第二节分区条例的司法审查概述

一、分区条例审查的依据

二、分区条例制定目的的合法性审查

第二章分区制度初期的合法目的——为了公共健康和安全

第一节分区法律制度的建立

一、分区法律的诞生

二、分区制度的普及

三、分区法律制度发生的关键点

第二节现代分区制度的合法性的确认——以欧几里德案为核心

一、欧几里德案案情简介及初审判决

二、联邦最高法院的结论

第三节公共健康和安全目的的司法考量

一、以公共安全为目的的“妨害”事先排出

二、以公共、家庭生活的健康和安全为目的的规制

第三章分区合法目的的扩展——以两种趋势为例

第一节分区合法目的的扩展趋势之一——审美

一、传统：拒绝接受审美为合法目的

二、次要考虑：在公共安全和健康目的之余

三、公共福祉：审美和促进物质性利益考虑的结合

四、公共福祉：单独的审美考量

第二节分区合法目的的扩展趋势之二——分担地区的中低收入住房供给

一、劳雷尔山Ⅰ案——分担地区中低收入住房供给的公平份额

二、劳雷尔山Ⅱ案：从判决到实践的司法努力

三、劳雷尔山系列案件中分区合法目的的判断

第四章分区合法目的司法判定变化的原因分析

第一节公共健康和安全——城市化浪潮下的合法分区目的

一、19、20世纪的美国城市化进程

二、推动分区制度产生的社会动力

三、对于分区制度出现的司法回应

第二节分区合法目的扩展的时代背景与需求

一、审美目的：司法态度、社会价值判断等诸因素影响的结果

二、中低收入住房供给：住房危机和居住区隔离困境出路的司法探索

结语：美国问题研究对中国的意义

附件：纽约市分区条例(节选)与麦哈顿区部分分区地图

参考文献

在读期间发表的学术论文与研究成果

后记