我国乡镇财政困境及其摆脱路径研究——以T市W镇为例

摘要

乡镇财政作为我国五级财政中的最底层，长久以来在管理基层财政、组织协调地方税收、发展地方经济等方面发挥着重要作用。随着1994年分税制财政体制改革的到来，包干制财政体制时代宣告结束，取而代之为分税分级财政框架。分税制重新界定了中央和地方政府之间的财权和事权范围,中央财力明显得到集中，极大地提高了中央政府的宏观调控能力。与此同时，中央的事权却不增反降，财权与事权不匹配的问题较为严重。而原本可以寄希望于转移支付制度增加对地方财力的补助这一美好愿景，也因为制度的不完善而无法实现。
　　地方财政收入相对被削弱，由于政府权力的层级关系，省市财政收入又相应得到集中，处于末级的乡镇财政则是捉襟见肘。为了达到财政收支“自求平衡”的财政体制管理要求，同时更好的履行逐年增多的公共管理事务，满足扩大辖区基础设施的建设需求等，乡镇只能依赖以土地出让收入为主的预算外收入来弥补公共预算内资金的不足，抑或借助融资平台公司等渠道把土地进行抵押获得融资借款。但是，这终将只是一种短期行为。从长远来看，土地作为不可再生资源的特性决定了以出让土地获得收入填补基层政府财力缺口的模式具有非持续性。同时，国家也开始重视农民的土地问题，一方面提高农民参与土地利益的分配，另一方面加强对基层政府用地指标的约束，地方政府想从土地中获得丰厚利润也将逐渐受到限制。因此，研究乡镇财政的困境及原因，挖掘乡镇政府为何没有动力和条件走出“土地”困局，这在当前的形势下显得尤为迫切。
　　本文将从财政分权理论和公共选择理论出发,总体分析并结合实际案例，通过对其比较分析及定量分析,详述我国乡镇财政困境表现，分析原因,并结合T市W镇的实际情况加以佐证。同时，本文还将重点分析乡镇财政对“土地”的依赖为何迟迟不能摆脱，具有哪些制约条件。从以上的分析中提出解决问题的相关的建议和对策。
　　本文的研究背景是在十八届三中全会提出要建立统一的城乡建设用地市场与改革征地制度，这将意味着地方政府想从征地获取高额利润空间的时代将成为过去，“土地”依赖将成为泡影。本文就是从这个独特的视角来分析缺少“土地”作为依赖的乡镇财政将如何走出困境，因此具有重要的研究价值和意义。

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第一章 绪 论

第一节 研究背景、目的和意义

一、研究背景

二、研究目的和意义

第二节 研究思路及方法

一、研究思路

二、研究方法

第三节 文献综述

一、国外研究综述

二、国内研究综述

三、对国内外已有研究的评述

第四节 研究的理论基础

一、财政分权理论

二、公共选择理论

第二章 T市W镇财政情况调查

第一节 W镇财政体制内容的演变过程

一、1994年—1997年的乡镇财政体制内容

二、1998年—2000年的乡镇财政体制内容

三、2001年—2005年的乡镇财政体制内容

四、2006年—2008年的乡镇财政体制内容

五、2009年—2011年的乡镇财政体制

六、2012年—2014年的乡镇财政体制内容

第二节 W镇对土地的依赖情况及负债情况分析

一、土地出让金收入

二、土地税收收入

三、地方政府债务收入

第三章 我国乡镇财政困境表现及原因

第一节 乡镇财政的现状及困境表现

一、乡镇财政收支不对称较明显

二、乡镇财政收入结构不尽合理

三、在财源建设上自我造血功能不强

第二节 乡镇财政困境的原因分析

一、现有财政体制缺陷导致乡镇财权与事权不对等

二、法律制度不完善导致缺少制度保障

三、自身发展的动力不足缺乏积极性

第三节 乡镇无法摆脱“土地依赖”的制约性因素

一、没有主体税种这一稳定可靠的财源

二、城镇化的快速发展推动了房价的迅猛上涨

三、对地方政府官员的激励考核机制不健全

第四节 乡镇财政过分依赖土地将面临的风险

一、财政风险

二、代际公平

三、社会风险

第四章 摆脱我国乡镇财政困境的建议和对策

第一节 积极构建有保障的乡镇基层政府财政体制

一、科学划分各级政府事权

二、确定乡镇主体税种保证稳定收入来源

三、完善转移支付制度

第二节 加强制度建设和创新

一、完善财政体制立法 提供全面法律保障

二、优化乡镇干部考核体系扩大乡镇自理权限

第三节 加强土地管理和有效利用

一、建立健全土地管理制度

二、合理配置土地增值收益

三、盘活土地存量提高土地资源利用率

第四节 积极消化现有债务 控制合理的债务范围

参考文献

致谢

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